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如何强化党内问责(一)
关于制定党内问责条例的几点思考
关于制定党内问责条例的几点思考
黄冈市人大常委会委员、法制工作委员会主任 黄新国
中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议在提出的2016年工作要求中强调，“党的责任重如泰山。动员千遍，不如问责一次。要制定党内问责条例，把问责作为从严治党的重要抓手，让失责必问成为常态。”这表明了中央将进一步完善党内法规建设，以党内问责规范化和法治化更加有效的举措压紧压实“两个责任”，着力解决管党治党和执行纪律失之于宽、失之于松、失之于软的问题。本文拟就制定党内问责条例谈点个人思考。
一、党内问责的基本含义及主要特征
党内问责是指党的各级组织及党员尤其是党员领导干部在行使党内权力和公共权力的过程中，由于故意或者过失，不履行或者不正确履行党的执政宗旨和法定职责而影响执政秩序和执政效率、损害党员和公众的合法权益，给党和国家造成不良后果和负面影响的行为，依照程序受到执政党内部相应责任追究的制度。建立党内问责制是按照党章和其他党内法规制度的要求，着眼于加强党的先进性建设，着眼于提高党的执政能力，着眼于加强反腐倡廉建设，通过党内问责机制的约束和具体责任的追究，进一步唤醒各级党组织全面从严管党治党的责任意识，唤醒党员党的意识，唤醒党员领导干部对权力来源、权力本质、权力行使的深刻认识并内化于日常工作中和转化为对人民负责的自觉行动。
党内问责的主要特征体现可以体现在“四个有机结合” 上：一是全程提醒和全面问责的有机结合。党内问责覆盖全部党组织和全体党员，把监督管理寓于党执政的全过程和各个环节，具有明显的教育和警示作用，虽然问责牵涉极少数人，但教育、警示、影响的却是多数人。二是制度约束和道德自律的有机结合。党内问责既注重严明纪律，又突出提醒教育和自我约束。三是同体问责和异体问责的有机结合。党内问责既包括执政党系统如党代会、全委会、常委会、纪检监察机关、新闻媒体以及党员群众的问责，又包括人大代表、政协委员以及民主党派等方面的问责。四是“有过”失职问责和“无为” 行为问责的有机结合。党内问责既对违反自身职责要求承担不利后果，又对不作为和不良行为追责，通过纠正“无为”倡导“有为，保持党的先进性、提高党的执政能力，持续推进党的事业向前发展。
二、制定党内问责条例的必要性及重要性
当前党内问责在有关的党内法规及党内诸多规范性文件中均有涉及，其问责规定较为零散、问责标准不尽一致、问责内容不够聚焦，顶层设计的不足也导致对安全生产事故等公共行政领域的行政问责居多、对管党治党不力的党内问责较少等问题。尽管中共中央办公厅、国务院办公厅2009年6月印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，为党政领导干部问责由“权力问责”向“制度问责”的转变提供了充分的规章依据和有力的制度保障，但该规定的问责对象范围过于窄、问责适用情形和问责方式适用规定不具体、问责启动程序主体明显缺位、问责具体操作程序不完善、问责处理期限不明确等问题，这与党的十八以来推进全面从严治党战略布局的新形势、新任务和新要求不相适应。应当与时俱进将现有问责办法规范整合、重新梳理，将
该规定上升到条例层面，从而形成强有力的问责机制，以强化依纪依规问责，使党内问责形成制度、成为常态。
(一)制定党内问责条例是贯彻落实党章的迫切需要。党章对各级党组织职责、党员义务以及党的纪律作出了明确规定，如果不履职尽责和廉洁自律就应当受到问责，这是保证党员时刻不忘党员身份、保持共产党人先进性和纯洁性的应有之义。同时，党章第四十四条规定：党的各级纪律检查委员会的主要任务是维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作。党的十八大以来，中纪委明确提出纪检监察机关要把“三转”作为一项重要政治任务，找准职责定位、明确主责主业，就是要往监督执纪问责上转，聚焦中心任务，强化监督、严格执纪、严肃问责。
(二)制定党内问责条例是推进全面从严治党的重要举措。全面从严治党，要靠全党、管全党、治全党，各级党组织都是全面从严治党的责任主体，必须强化主责就是首责、守土就要尽责的责任意识。全面从严治党，要把纪律和规矩挺在法律的前面，用严明的纪律管住全体党员，真正让纪律立起来、严起来并执行到位。动员千遍，不如问责一次。2009年中央公布的党政领导干部问责暂行规定属于狭义的问责，很大程度上应归于行政问责范畴，而要坚决贯彻“党要管党，从严治党”的要求，制定党内问责条例就变成不可或缺的重要一环。只有党纪政纪双双发力，才能让党政领导干部绷紧神经，时刻戒慎警惕，知道有所为有所不为，建立对权力的敬畏之心。制定党内问责条例并严肃问责是推动主体责任落实的“撒手锏”，是强化党内监督的有效
途径，有责必问，问责必严，以问责强化担当，以问责警醒教育，有助于推进全面从严治党各项措施落到实处。
(三)制定党内问责条例是推进全面依法治国的内在需求。党的十八届四中全会吹响了全面推进依法治国的号角，也向全党提出了从严治党、依规治党的明确要求，为党的建设和反腐倡廉工作指明了方向。全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，全会把党内法规体系作为法治体系的重要组成部分，并强调要加强党内法规制度建设，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，促进党员、干部带头遵守国家法律法规。依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。目前，党内问责制度的一个明显特征是碎片化，相关问责条款分散在纪律处分条例、党政领导干部问责暂行规定等党内法规以及行政监察法、公务员法等有关法律之中，同时现实中针对党政领导干部的问责，多由中纪委以发文、通知、意见、办法的形式体现出来，还没有真正形成体系，而且很多条款只是原则性规定，具体操作起来面临着弹性解读的空间，没有实现问责的常态化和法治化。适时制定党内问责条例，有利于实现党内法规的具体化，使党内问责走向精细化、系统化和法治化，提高党内法规的执行力。
三、建议党内问责条例应明确的几个问题
党内问责条例作为2016年计划研究制定的党内又一重要法规，其涉及内容很多，应当以党章为依据，借鉴党的十八以来最新廉政反腐党内法规相关内容，吸收地方党委在党内问责制度建设方面的最新成果，坚持问题导向，对党内问责过程中急需界定和明确的问题予以规范化和制度化。特就党内问责条例中的有关问题提出如下建议。
(一)明确问责原则。应当坚持党要管党、从严治党，统一领导、分级负责，实事求是、客观公正，权责一致、罚当其责，纠建并举、惩教结合，做到事实清楚、定性准确、程序合法、处理恰当、手续完备。
(二)明确问责情形。问责并不是眉毛胡子一把抓，而应突出重点、有的放矢。王岐山同志在中央纪委六次全会工作报告中强调，对执行党的路线方针政策不力，管党治党主体责任缺失、监督责任缺位、给党的事业造成严重损害，“四风”和腐败问题多发频发，选人用人失察、任用干部连续出现问题，巡视整改不落实的，都要严肃追究责任。可以根据党章对各级党组织及党员的要求，根据全面从严治党主体责任和监督责任以及党的政治、组织、廉洁、群众、工作、生活等“六大纪律”的要求，分类设定具体的问责情形。
(三)明确问责方式及适用。主要包括对党组织的问责方式，如责令限期整改、责令作出书面检查、通报批评、责令公开道歉等；对党员领导干部及党员的问责方式，如批评教育、责令书面检查、通报批评、诫勉谈话、责令限期改正、责令公开道歉、停职检查、调离岗位、引咎辞职、责令辞职、免职、降职等。具体在适用时，问责方式可以单独或合并使用，且应当根据行为性质、主观故意或重大过失、情节轻重等因素确定问责方式的适用，并应针对不同岗位职责规定区分主要领导责任、重要领导责任和直接责任的依据，同时应规定免予问责、从轻或减轻处理、从重处理的情形。【如何强化党内问责】
(四)明确问责程序。应当从问责的启动、调查的展开，到处理意见的提出、研究，再到处理决定的形成、送达，以及问责的执行、补救、后续管理、党务公开、监督保障等，都要在充分调研的基础上进行规范，建立起阳光透明的问责机制，并应当让民众以适当的方式参与监督整个问责过程。如
如何强化党内问责(二)
如何加大对失职渎职行为的问责力度
如何加大对失职渎职行为的问责力度
案件检查三室 曹根民【如何强化党内问责】
以权谋私的腐败行为之所以国人痛恨，就在于某些掌权者将国家和人民的财产装进了自己的腰包，甚至大肆挥霍民脂民膏。对于失职读职行为给国家和人民所造成的经济损失，恐怕不是每一个人都能认识得到的。
同贪污受贿行为相比，失职读职行为与其有着惊人的相似，同样袭读了人民赋予的神圣权力;而且后者比前者所造成的经济损失要大得多，国家和人民为其付出的代价更为高昂和惨重。因此，必须采取有力措施，坚决遏制失职读职行为的发生。
一、目前推行行政问责制的困境
任何一项制度的建设都不是一蹴而就的，若想构建良好的行政问责机制，就要对行政问责乏力的原因进行深入细致的解析，寻求和设计能有效加强政府责任性和建构问责机制的方式，为依法问责奠定坚实的基础。行政问责制存在问题是由多方面的原因造成的，主要包括以下几个方面的原因
1.行政问责文化缺失
行政问责文化是人们对于行政问责制及其实践的态度、情感和思想的综合体，是行政问责的灵魂，它包括两个方面
含义: 作为行政文化，它包括行政思想、行政道德、行政观念、行政传统、行政习惯等，促使政府及其行政人员认真履行其职责; 作为问责文化，它通过主体对客体的监督、质询等活动，促进政府及其行政人员积极回应社会诉求并且主动承担行政责任。现实生活中，几千年的封建专制历史导致了行政人员“民本”思想的缺失以及人民在政治生活中民主意识的缺乏。一方面，行政人员观念没有转变，在建设责任政府和服务政府的今天，还认为“官即管”，还把法律制度当做是管理人民的手段，而不是约束自己的工具。另一方面，公民对政府官员的“问责”意识滞后，表现在公民的政治参与意识和权利意识不强。究其原因，长期以来形成的普遍服从心理和政治冷漠心理成为一种文化障碍，其害怕对政府进行问责，或者根本没有问责意识。同时，公民缺乏“纳税人”的权利意识，而权利意识直接决定了国民的政治思想和行为。可见，行政文化缺失严重阻碍着行政问责制的推行，行政问责文化缺失已成为行政问责制度化的重要障碍。
2.问责客体权责不清
权责明晰是建立和推行行政问责制的前提和关键。目前政治体制和行政体制的种种弊端造成责任的归属难以确定，制约着行政官员问责制的建立和推行。第一，党政的权责不清。党政关系没有完全理顺，以党代政的现象在一定程度上依然存在，出了问题，责任究竟在党委，还是在政府，很难
确定。第二，各级政府及其职能部门的权责不清。纵向上看，行政机构的层次太多，从中央到地方，要经过省、市、县、乡( 镇) 五个层次。从横向上看，行政机构的职能部门划分过细，过细的分工必然带来职能交叉、权责不清。多级的行政层次和多头的职能部门，出了问题，到底追究哪一级政府的责任? 需要几级政府来承担责任? 该级政府中由哪个行政职能部门来承担责任? 第三，决策与执行不分，导致责任主体不明确。发生重大事故之后，难以区分是决策失误的原因还是执行错误的原因造成的。这就导致不清楚是由执行领导还是决策领导抑或是监督领导负责任
3.被问责官员复出机制不完善
在全国的行政问责风暴中，许多的政府官员在问责声中下马。然而，下马的官员能否“东山再起”成为了一个在行政问责实践中引人关注的问题。诚然，这些被问责的官员仍然具有被重新任用的权力，问题是他们的复出理由是否合理、程序是否履行、民意是否征询、考察是否到位，这就需要一套完善的被问责官员的复出机制。否则就违背了行政问责制对下马官员惩罚的初衷，弱化了问责的警示作用，造成了问责乏力
4.问责范围狭窄
当前，县级以下机构问责的适用范围普遍较窄，大多局
限在重特大安全责任事故的事后责任追究，而忽视事前和事中以及对决策、用人、工作绩效、党风廉政建设责任等方面的追究，使问责制只能在一定范围内有限地发挥作用，不能全方位地约束行政权力。不可否认，出现重大事故或具体过错，必须对相关官员进行问责。但是，如果问责仅限于具体的事件，那么如果不发生重大事故、不出现具体过错，也就不存在追究责任的问题。这样，问责就被演变成对具体事件的惩戒措施。这与问责制度的本意显然不符。问责制是和权力密不可分的，它的逻辑基础是有权力就必然要负责任，只要在权力范围内出现某种事故，就必须有人为此承担责任。真正的行政问责不仅包括追究有过官员，也包括追究无为官员。官员有过要问责，官员无为也要问责。
二、加大对失职渎职行为问责的对策建议
1.加强职业道德趁设，构建不同行业、不同岗位的责任制度。
失职读职行为映射出了一些从业者职业道德的沦丧，对国家、对人民的责任心的淡化。鉴于失职读职行为与职业道德紧密相关，因此必须把反对失职滨职与职业道德建设结合起来。加强职业道德建设，根本是强化管理。要按照建立贵任机制、激励约束机制的要求，制定严格执行的行业、职业、岗位管理规范。包括规章、纪律、职业训练、职业行为管理【如何强化党内问责】
等，以对从业者职业行为实行有效的控制。
2.改革千部任用机制，使其科学化、民主化、规范化。 第一改革干部任命制。目前干部任命墓本上是由组织部门。说了算。这难免滋生用人上的不正之风，即使某干部查出或以前就有读职失职行为，也很有可能由组织部门。红头文件。一锤定音，依然封官加冕。因此，建议千部任命问题上要淡化组织部门权力，将一部分权力下放给纪委、监察等监督部门，同时广泛吸收民意民愿，形成组织部门、监督机构以及人民群众共同推举、任命干部的新机制。第二，引入干部竞争机制，广泛推行能上能下制度。基本方法是，设臵相关职务的后备和替代人选，随时撤换不称职干部，给在职干部施加压力;同时一旦某干部犯有失职读职错误，不仅撤销行政级别，而且永不启用。第三，延长干部任用期限。干部任用期短，容易滋生短期行为，在决策及决策实施中容易冒险。押一把。以显示政绩而增大晋级法码，实践中难免有失职读职行为的频繁发生。因此建议适当延长干部使用期限。第四，建立干部弹劫制度。一旦干部犯有失职读职错误，人大可以对其进行申诉，要求组织部门撤消其职务，并移送司法机关处理。
3.完替和健全监督体系，充分发挥监督机制的作用。 一是权力部门的监督，即主要是人大监督，改变目前人
如何强化党内问责(三)
推行五项制度 强化监督执纪问责
推行五项制度 强化监督执纪问责
为了深入开展党风廉政建设和反腐败斗争，建立健全党内监督制度，推动反腐败体制机制创新，进一步落实“两个责任”，不断强化监督执纪问责，县纪委在全县推行监督执纪五项制度，以制度的规范化推动党风廉政建设和反腐败工作的程序化、常态化。
党委主体责任落实情况专题报告制度。报告内容：履行党风廉政建设组织领导责任、选用干部责任、正风肃纪责任、教育监督责任和表率保障责任情况以及对上级党委、纪委监督检查发现问题整改落实情况6个方面12项内容；主要负责同志履行党风廉政建设“第一责任人”职责和个人廉洁自律情况等8项内容。半年、年终各报告一次，分书面报告和专题汇报两种形式。
纪委监督责任落实情况专题报告制度。报告内容：对所在单位党组织履行党风廉政建设主体责任监督情况、协助党委加强党风建设、维护党的纪律、查办案件、作风建设、党内监督和责任追究7个方面11项内容；纪委（纪检组）主要负责同志履行岗位职责，推进以上重点工作任务落实以及个人廉洁自律情况等内容。半年、年终各报告一次，分书面报告和专题汇报两种形式。
监督执纪巡查制度。整合县纪委及各部门纪委（纪检组），成立监督执纪巡查组，以巡查方式开展监督执纪巡查工作。巡查组组长从县纪委常委、室主任及县级各部门纪委（纪检组）负责人中确定，建立巡查组组长库，一次一授权。突出问题导向，围绕重点岗位、重点领域和关键环节，经常性地对各单位遵守各项纪律规定、落实中央八项规定精神、选人用人、查办违纪案件、履行“两个责任”、加强作风建设等情况进行巡查。
“一案三查”制度。一查当事人的违纪违法责任，二查党组织的主体责任，三查纪检组织的监督责任。主体责任、监督责任追究的方式：情节较轻的进行约谈、诫勉谈话、书面检查、通报批评或组织处理，情节较重的予以立案审查，情节严重的移送司法机关。
责任考核和责任追究制度。对“两个责任”落实情况责任考核由县纪委党风政风监督室牵头组织实施，对照“两个责任”清单，综合考核、量化赋分、排名公示。考核结果靠后的，由县委、县纪委主要领导对被考核单位党组织、纪检组织的主要负责人分别进行约谈。两次考核排名末位的单位，给予年度目标责任综合考核党风廉政建设“一票否决”，党组织、纪检组织的主要负责人分别向县委、县纪委作出说明。
通过五项制度的实施，各单位党组织的责任意识和担当意识进一步加强，落实党风廉政建设主体责任的自觉性进一步提高；各单位纪检组织监督执纪职责得到加强和改进，不想监督、不敢监督、不作为、乱作为问题得到改善。
如何强化党内问责(四)
正确认识当前党风廉政建设和反腐败斗争的形势与任务
习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上发表的重要讲话和王岐山同志代表中央纪委常委会所作的工作报告，充分肯定了深入推进党风廉政建设和反腐败斗争取得的新成效，深刻分析了依然严峻复杂的形势，明确提出了当前和今后一个时期工作的总体要求和主要任务。我们学习贯彻全会精神，必须把思想和行动统一到党中央的形势判断和决策部署上来，坚定不移推进全面从严治党，坚定不移把党风廉政建设和反腐败斗争引向深入。
当前党风廉政建设和反腐败斗争形势依然严峻复杂
看到成绩的同时，还必须清醒认识到，三年来党风廉政建设取得的成效只是初步的、阶段性的，当前反腐败斗争形势依然严峻复杂。这是对反腐败斗争现状进行深入分析后得出的科学论断，是我们进一步研究判断反腐败斗争形势发展的根本遵循。
一是腐败问题往往和政治问题相互交织、相互渗透，腐败分子往往集政治蜕变、经济贪婪、生活腐化、作风专横于一身。有的领导干部置党中央的政治纪律、政治规矩于不顾，结党营私、拉帮结派，大搞利益交换、团团伙伙那一套，对党中央决策部署阳奉阴违;有的心存侥幸、不思悔改，对抗组织、欺瞒组织，企图逃避党纪国法制裁。
二是震慑和高压之下，腐败现象滋生蔓延的势头得到一定遏制，但远没有绝迹，腐败问题依然存在。有的欲壑难填、利令智昏，卖官帽、批土地、抢项目、收红包，大肆收钱敛财;“蝇贪”嗡嗡乱飞，大搞雁过拔毛、吃拿卡要;“一把手”腐败仍很严重，反映领导干部问题的检举控告量仍在高位运行。
三是“四风”问题面上有所收敛，但积习甚深，树倒根在，党的好传统好作风还没有牢固恢复和发扬起来。有的贪图享乐，大吃大喝，花天酒地，骄奢淫逸，依然我行我素;一些“四风”潜入地下、改头换面、花样翻新，出现各种变异。
四是一些噪音杂音纷繁杂乱，还很有些市场。比如，反腐败是权力斗争、反腐败影响经济发展、反腐败让干部不作为、反腐应当缓缓手，等等，这些错误言论极大干扰了党风廉政建设和反腐败工作的顺利开展。
这些情况表明，全面从严治党任务依然艰巨，必然持续保持高压态势。我们要认识到，党中央坚定不移反对腐败的决心没有变，坚决遏制腐败现象蔓延势头的目标没有变。我们对党中央在反腐败斗争上的决心要有足够自信，对反腐败斗争取得的成绩要有足够自信，对反腐败斗争带来的正能量要有足够自信，对反腐败斗争的光明前景要有足够自信。
当前和今后一个时期党风廉政建设和反腐败工作的主要任务
各级党委和纪检机关要全面贯彻党的十八大和十八届中央历次全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，协调推进“四个全面”战略布局，践行创新、协调、绿色、开放、共享“五大发展理念”，保持坚强政治定力，坚持全面从严治党，依规治党，聚焦监督执纪问责，深化标本兼治，不断取得党风廉政建设和反腐败斗争新成效。
第一，加强党的纪律建设，把政治纪律放在首位。要以党章为根本遵循、以党纪为基本准绳，全面加强纪律建设。政治纪律在党的所有纪律中永远排在第一位。要加强对政治纪律执行情况的监督检查，确保中央政令畅通，坚决维护党的团结统一。严格贯彻执行廉洁自律准则和党纪处分条例，既要奔向高标准，又要守住底线，维护党规党纪的权威性。
第二，认真落实管党治党责任，强化责任追究。党的责任重如泰山。各级党委要在思想认识、责任担当、方法措施上贯彻全面从严治党要求，增强管党治党的使命感和紧迫感，担负起全面从严治党的重要政治责任。各级纪委是党内监督的专门机关，要全面履行管党治党的监督责任。没有问责就难有担当，要把问责作为全面从严治党的重要抓手，研究制定党内问责条例，对执行党的路线方针政策不力，管党治党主体责任缺失、监督责任缺位、给党的事业造成严重损害的，都要严肃追究责任。
第三，积极探索强化党内监督的有效途径。对我们这个拥有8700万党员的执政党来说，要战胜风险和挑战，根本在于强化自身监督。要以坚持民主集中制为核心，强化党内监督，修订党内监督条例，研究修改行政监察法，使党内监督和国家监察相互配套、促进。加强对巡视工作的领导，落实巡视工作条例，深化专项巡视，用好巡视成果，努力实现巡视全覆盖目标，充分发挥巡视利剑作用。强化派驻监督，真正把“派”的权威和“驻”的优势发挥出来，进一步加强上级纪委对下级党组织和党员领导干部的监督。
第四，坚持坚持再坚持，让中央八项规定精神落地生根。全面从严治党是从落实中央八项规定精神破题的，三年来成效有口皆碑，要巩固和深化作风建设成果，以铁的纪律整治各种顶风违纪行为。紧盯年节假期，坚持一个节点一个节点抓，对不收手、不知止，规避组织监督，出入私人会所，组织隐秘聚会的一律从严查处，对参加聚会的要找本人谈话，令其在民主生活会上作出深刻检查。对在执纪审查中发现的“四风”问题线索，要深挖细查、决不放过。要密切注意不正之风的新动向、新表现，查找隐形变异的“四风”，越往后执纪越严。畅通监督渠道，创新监督方式，充分调动群众监督积极性。
第五，实现“不敢腐”，持续保持遏制腐败的高压态势。在全面从严治党的新形势下，必须保持惩治腐败的力度不减、节奏不变，坚持无禁区、全覆盖、零容忍。把握好“四种形态”，严格分类处置问题线索，扩大谈话函询覆盖面，清理暂存线索，坚决把存量减下来;切实把纪律和规矩挺在前面，红脸出汗要成为常态，坚决把增量遏制住。处理好“树木和森林”的关系，重点查处政治问题和腐败问题交织，不收敛不收手，问题线索反映集中、群众反映强烈，现在重要岗位且可能还要提拔使用的领导干部，三类情况同时具备的是重中之重。加强反腐败国际交流与合作，继续开展“天网”行动，盯住重点个案，将更多外逃腐败分子绳之以法。
第六，推动全面从严治党向基层延伸，不断增强人民群众获得感。省市两级党委、纪委要把全面从严治党压力传导到县乡、责任压到基层。县乡党委要发挥关键作用，县乡纪委要把查处侵害群众利益的不正之风和腐败问题作为主要工作任务，有关职能部门要加强管理监督。加大对侵害群众利益问题的查处力度，认真纠正基层干部不作为、乱作为、贪腐以及执法不公等问题，坚决遏制基层不正之风和腐败现象，让群众更多感受到全面从严治党的实际成果。
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