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PPP项目存在问题建议(一)
PPP投资模式的存在问题及相关建议
PPP投资模式的存在问题及相关建议
1. 《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）提出的PPP模式主要适用范围：燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目。目前，中交已经在公路、铁路、城市轨道交通、港口码头等基础设施建设领域积累了比较丰富的投资经验，可以继续积极探索和运用PPP模式；但对于PPP模式范围的其他领域，一来不是中交的主业，二来也缺乏相关领域的投资、建设和运作经验，若想参与这些领域的投资存在较大的困难和风险，从而限制了PPP投资项目的范围和规模，容易造成业务结构单一，不利于分散风险，错失其他领域的投资收益。
建议：对非主业领域的投资，应该积极探索与主业结合的模式，例如发电站、污水厂捆绑土地平整，医院、旅游景区捆绑交通设施配套等模式的项目，通过主业捆绑其他领域的方式，参与其他领域的投资，获取其经营权（或转让）。
2. 对于准经营性项目，经营收费不足以覆盖投资成本，由政府给予补偿。但补偿的方式、补偿款的来源存在一定风险，尤其在地方政府债务严格控制下，难以得到保证。
建议：政府的补偿款的来源要确定，不能是政府通过举债的方式筹措，应该通过专项基金或者列入财政预算的方式来保证补偿款的来
源可靠。
3. 对于准经营性项目时常采用的一种模式是土地绑项目，即原项目先天不足，通过捆绑土地，进行土地、物业开发，政府用土地出让的收益补偿项目，但在土地出让的招拍挂制度下，土地出让金支付给特定的对象存在操作上的困难，主要体现在土地收益分成在某些地方被禁止，或者严格控制。
建议：改为项目绑土地的模式，即政府或者平台公司用土地（通过出让方式取得）作价入股，注入项目公司，由于土地属于项目公司的资产，可通过自行处置的方式获得土地溢价收益，并根据约定分配。【PPP项目存在问题建议】
4. 投资合同的签约主体是政府的职能部门，由于职能部门协调其他政府部门的力度较弱，影响项目的推进，主要体现在项目的报建审批、各种合法合规性文件的取得和手续的办理等，政府职能部门的推诿风险也比较大。
建议：投资合同必须与符合级别的政府签约，尽量避免直接与政府职能部门签约，如果确实要与职能部门签订合同的，应引入政府作为第三方签订三方合同，并明确政府需要承担的责任。
PPP项目存在问题建议(二)
我国前期PPP项目中存在的问题
我国前期PPP项目中存在的问题
一，政府与市场的职能界限不清，政府可以既当裁判员又当运动员，政府失信违约给项目带来直接损害的同时也不利于后期项目开展。产生这种问题的根本原因在于，部分地方政府仅将PPP模式视为融资工具，并未充分重视其提升公共服务效率的本质。因此经常在项目推广过程中本末倒置，为了吸引资金降低短期融资压力，作出脱离实际承受能力的承诺，最终只能以政府失信和项目失败告终。
二，我国缺乏关于PPP的法律制度，增加了社会资本的交易成本和运作难度。 三，PPP模式较为单一，项目运营周期较短。
四，没有实现合理的风险共担。
五，地方政府没有项目开发和储备能力，缺乏PPP协调管理机构。
六，PPP 现有融资渠道不足。
中国PPP模式与债券市场
针对中国PPP模式的发展对债券市场的影响，我们主要关注两个方面。一是PPP能够在多大程度上降低地方政府的债务风险，二是在城投债退出的大背景下，PPP会带来什么样的债券供给变化，包括总量和结构的变化。客观看待PPP对降低地方政府债务压力的作用，自从十八届三中全会明确要大力发展PPP模式以来，关于PPP模式的介绍和探讨的声音很多，尤其是对于通过PPP降低地方政府债务负担、化解地方政府债务风险寄予很高的期望。 本文在前面的部分已经对PPP的重要意义和益处做了很多分析。毫无疑问，成功的PPP将为社会、政府、企业各方面带来很多正面效益，长远来看，对于地方政府债务的规范和透明化管理也很有帮助，从而对于化解长期地方政府债务风险必然是有利的。但不可忽视的是，“大力发展PPP”和“成功实现PPP的多方共赢”之间还有很长的路要走。
首先，PPP的核心本质是一种促进提高公共部门综合效率的管理模式，而不是单纯的融资工具。PPP在融资方面的主要效用是加强财政收支的现金流匹配性，而不是降低财政负担总额。为了降低短期融资压力而盲目推进的PPP长期看反而有可能加重财务负担。尽管很多地方开始推进PPP模式的初衷都是源于政府债务压力，但PPP必须在兼顾社会福利和保障社会资本合理利润的前提下进行才可能持续，而这本身就不是一个容易达到的目标。为了保证社会资本进入的意愿，政府必然需要让渡一部分利益给社会资本。除非PPP模式极其成功，其成本的节约和效率的提升给公私双方都能带来收益的提升，否则很难达到降低地方政府总资金压力的作用。这也是我们在前文分析过的，PPP在减轻债务负担方面的作用主要体现在【PPP项目存在问题建议】
增强投融资与财政现金流的匹配性，降低短期融资压力，而不是降低整个项目周期的财政负担。如果单纯为了降低短期资金压力，为了尽快吸引资金进入，政府很可能急功近利地作出不合理的盈利承诺，导致地方政府只是短期融资压力有所减轻，长期总的偿债负担反而有所加重。或者是社会资金进入后发现盈利不达预期，开始偷工减料或谋求退出，项目无法持续，最终还是要政府拿出大笔资金进行回购，期间可能还增加了很多无效投入。
第二，只有能证明“物有所值”，即引入社会资本比政府独立经营可以达到更高效率的项目才适合采取PPP模式，但“物有所值”的证明并非易事。PPP是特指公共服务领域的公私合营，而公共服务是一个不适于完全商业化且涉及社会福利的特殊领域，只有能证明公私合营优于政府独立经营的项目，才适合开展PPP。而这个“优于” ，并不单纯指经济效益，很大程度上要对社会效益进行衡量。所以目前PPP的各项指导文件，都反复强调“物有所值”原则，要求确保采用PPP模式后能够提高服务质量和运营效率，或者降低项目成本。由于社会效益难以量化、衡量相对复杂，加上我国物有所值评估体系的缺失，PPP项目的事前评估论证是否合理有效，与最终项目实际表现是否匹配都依赖时间去检验。
第三，PPP模式中公私合作的战线很长、合作关系非常复杂，要成功需要很多前提条件，尤其是法律制度和基础设施的搭建，不可能一蹴而就。根据前文对于PPP国内和国际经验的总结，可以知道PPP要成功，需要的条件很多，包括但不限于：政府适当有效的监管、适当的风险分配和收益分配机制、引入具有关键性互补优势的社会资本、法律体系的完善、操作范例的推广和积累、相对发达的金融市场等。特别是在中国的特殊国情下，政府相对强势，社会资本与其合作难免存在诸多顾虑，之前又有不少政府失信的“前车之鉴”。如果没有有力的法律保障，如此复杂的项目合作，社会资本的参与热情会受到很大影响。
第四，PPP模式中政府仍然有需要承担的责任和义务，对于其中财政需要承担的支付责任，必须要配合精准预测和严格的合约约束，否则不但无法达到债务透明化和预算硬约束的目的，反而可能走上之前城投化融资的老路。PPP模式能够降低地方政府债务风险的重要论据，除了降低短期支付压力外，很重要的一点就是使得政府的相关支付责任合约化、透明化，从而避免城投债等隐性地方政府债务的预算软约束弊端，防止出现地方政府债务的无序扩张。但需要注意的是，地方政府债务表现为城投债还是PPP支付责任，只是表现形式不同，能否实现预算硬约束，最终还是要看预算管理能力和制度配合。如果不能在项目初期精准合理估计政府的支出负担是否在预算可承受的范围内，不能评估政府支出带来的效益是否提升，执行中不能严格按照合约执行、避免超支，PPP项目仍然可能导致地方政府债务的无序扩张。
总体而言，成功的PPP对于降低地方政府长期债务风险是有利的。但短期来看，在当前地方政府存量债务到期高峰即将来临，而城投债这种高效融资工具正在退出的大背景下，我们认为不可将PPP作为迅速化解地方政府债务再融资风险的“灵丹妙药”，需要客观看待PPP对降低地方政府债务压力的作用。
PPP项目融资的发展推动固定收益产品丰富化
关于PPP模式推广对债券供给量的影响，必须结合城投债退出的影响综合考虑。因为大力推广PPP模式是建立在清理地方政府债务、转换政府融资模式的大背景下。回顾过去5年，城投债已经成为中国信用债市场中规模最大的一个行业板块：按照中金分类口径，截至14年底，城投债总存量2.9万亿，占信用债总存量的24%；14年城投债净增量1万亿，占14年信用债总净增量的40%（中金分类标准相比市场其他机构已经偏窄，如高速公路等行业未包含在内）。但由于43号文明确要求政企责任分清，地方政府不能再通过城投平台举借债务，从去年四季度起，城投债的发行量已经急剧减少。即使为了降低短期再融资风险，未来可能会有过渡期融资安排出台，适当允许一些符合条件的项目继续通过城投债形式替地方政府融资，但考虑到中央和财政部对地方债务总量和增速的控制，城投债增速与往年相比，恐怕无法同日而语。尽管财政部在地方政府债务各项相关文件中，积极要求适合采取PPP模式的项目引入社会资本，降低预算内负担。但考虑到前文对于PPP短期开展难度的分析，短期之内PPP项目很难迅速大量推开，融资规模也很难快速释放。目前多数省市仍处于PPP项目推介期，选定合作方确定合作方式和敲定商务条件需要时间，并且PPP项目投资期限相对较长，建设期通常会超过两年，预计年投资额会明显小于计划总投资金额。另外PPP项目融资多样化，多个省市文件中表示对于股权基金融资、债转股、贷款、债券等方面融资均将给予支持，因此融资需求也不会完全体现在债券中。另外无论围绕PPP做什么样的产品创新，如果要切实做到地方政府债务的硬约束，新产品的融资效率都必然低于原来的城投债。从这个角度考虑，准城投和基建类债券的供给量短期仍不可避免要经历一段降速时期。
当然基建等公共服务类项目的再融资刻不容缓，PPP模式的推广也离不开融资制度的配合，因此各债券市场的监管机构也在积极推动城投债替代项目的创新，目前看主要集中在各类基于项目现金流的产品，主要是资产证券化和项目收益债。根据43号文规定，对于可以吸引社会资本参与的公益性项目，要积极推广PPP模式，其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还。根据国务院60号文，支持重点领域建设项目进行股权或者债权融资。除了传统的银行贷款、企业债、短融、中票、PPN等渠道外，还可以采用资产证券化和项目收益债券等。
由于前面几种传统的债券产品都已经比较成熟，目前各监管机构都在积极推进资产证券化和项目收益债等以项目现金流为基本偿债来源的固定收益产品的创新。比如2014年以来，交易商协会和发改委相继推出了项目收益票据和项目收益债券。保监会推出了资产支持计划。银监会和证监会先后启动了资产证券化备案制。
PPP项目存在问题建议(三)
PPP项目实施中应注意的几个问题
《中国建设报》刊登梁舰文章《PPP项目实施中应注意的几个问题》
2015-07-20 中建政研 中建政研
PPP项目实施中应注意的几个问题【PPP项目存在问题建议】
PPP项目实施中应注意的几个问题
自2014年以来，国务院以及相关部委在PPP（政府和社会资本合作）方面密集出台了多项政策文件，以推动、引导PPP项目实施。此举得到了各级地方政府的积极响应，并纷纷推出PPP示范、试点项目。但PPP在中国的发展不够成熟，相关部委政策不统一，加上PPP本身环节比较多，涉及专业领域比较广，在项目推进过程中，有很多问题突显出来。 从北京中建政研信息咨询中心（以下简称：中建政研）参与过的案例分析，比较突出问题的有以下几个方面。
一、地方政府应加强对项目的识别和筛选
从地方政府方面来讲，在项目发起环节，没有严格地进行项目识别与筛选，这是个非常突出的问题。全国各地纷纷上马PPP项目，发改委5月份披露来自各省市的PPP项目达
1043个，总投资达1.97万亿元，这是相当大的规模。中建政研在为很多地方政府做咨询服务的过程中发现，有些地方政府几乎所有项目都想做成PPP，这些项目的推出几乎没有严格的标准，事实上其中很多项目并不适合走PPP模式，有些项目对社会资本方缺乏吸引力。中建政研在协助有些省份入库的PPP项目前期评审过程中发现，大量的项目存在不符合财政部[财金57号]文相关要求，主要表现在：第一，方案不清晰，没有按照标准模板和方案顺序与目录完成；第二，盲目要求政府补贴，对政府补贴的年限、补贴金额不是经过系统推算出来的，随意性比较强，有的是把潜在社会资本方出的金额与项目投资金额的差距加上银行利息作为申请补贴的金额；第三，对于经营年限没有经过系统测算，很多都拉长为二三十年，甚至一些几千万的小项目，两三年就能完成的也这么做。
在项目评估筛选过程中最核心的“物有所值论证”环节没有受到足够重视，基本都是走程序。
PPP模式是一个制度设计，而非权宜之计
地方政府债务规模激增，加上很多原有的融资模式受限制，从扩大投资的角度看，推进PPP模式是一种有效方式。原则上推动PPP模式首先应该满足公共需求，拉动地方经济，但目前达到这种理想状态不太现实，有些地方政府更多考虑的是缓解地方债压力，甚至纯粹是为了融资。事实上PPP
是一种长期的制度设计，对于中央政府来讲，一方面倒逼地方政府转变政府职能方式，另一方面，继续扩大基础设施投资。
对此建议地方政府，对待PPP的态度进一步趋于理性。对于哪些项目适合做PPP要有清晰的认知，中建政研在为地方政府做咨询时，首先会帮助他们进行项目梳理。二是要想办法提升所推出的PPP项目的质量。比如有些地区会把一些比较优质的经营性项目纳入PPP项目，以提升项目质量，增加对社会资本的吸引力。
以上是项目发起环节，在项目推进环节同样存在很大问题，主要表现是趋于程序化，忽视了项目本身的科学性。整个过程是以法律和财务人士为主导来推动的。真正应该起到核心作用的应该是投资专业人士，他们才能从根本上决定项目是否科学、能否合理运营。
社会资本方应调整收益预期，构建并提升自身综合能力 社会资本方通过PPP模式参与基础设施和公用事业建设和运营。这对社会资本方，尤其是民间基建投资者来讲，是难得的历史机遇，同时更是一种考验。PPP项目属于基础设施和公用事业，这种性质决定了它需要在社会资本收益和公共利益之间寻求一种平衡。而社会资本方对投资收益预期通常过高，举例来说一般达到12%甚至15%以上，但PPP项目投资收益大概只能达到10%。建议社会资本方降低收益预
期，对于PPP项目来说收益的长期性、稳定性以及风险的可控性更为关键。
PPP项目有长达10~30年的运营期，要靠后期运营的收益来弥补前期的投资。因此除了融资能力、项目策划能力、风险管控能力等，还要求社会资本方有强大的运营能力。运营能力不足会对整个项目收益产生致命影响。鸟巢项目就是典型案例。建设鸟巢项目的合作双方都缺乏大型体育场馆的运营经验，因此运营效益一直不理想。有些走得比较靠前的政府在选择社会资本方时已经把对方的运营能力作为重要考察标准。比如目前在建的通州环球影城项目，政府招标的时候就要求投标方有影视方面的运营、策划、项目执行、市场推广等能力，满足这些条件的公司才能进入投标范围。那么达不到标准的社会资本方如何做？若要靠自己，就涉及到整个管理体系的调整，人才体系的构建，这可能是一个长期的过程。目前比较通行的方法是与运营能力强的社会资本组成利益联合体来运营项目，或者由中标社会资本委托第三方来进行运营。这样一方面可以保证项目顺利运营，另一方面可以起到技术扩散的效应，提升社会整体的技术水平。对于社会资本来说，重点要解决的是如何使得资本与技术紧密结合，达到技术引进与管理提升双重发展。
地方政府应进一步加强自身诚信建设和法制政府建设
另外我们关注到，在PPP问题上，社会资本方相对比较谨
慎。一方面有些社会资本方对地方政府的信誉问题心存疑虑。担心政府政策变动、签的协议不认同。确实有个别地方政府为加快当地基础设施建设，会与社会资本方签订一些脱离实际的合同以吸引投资。项目建成后，政府难以履行合同义务，直接危害合作方的利益。一些地方政府跟社会资本方签BT协议，但政府后来要求把协议废掉，重新签PPP协议，这就是政府违约的现象。再加上PPP项目合作年限长，一般是10年最高可到30年，更增加了风险系数，投资回报难以预期
另一方面，某些地方政府的财政承受能力堪忧。社会资本方对某些地区的PPP项目很感兴趣，但地方政府财政承受能力不足。比如中建政研在西北某地遇到这种情况：该地区每年的财政收入非常有限。根据财政部发布PPP项目财政承受能力论证指引，规定每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%，这在很多地区远远不够，在西北这些地区更是如此。地方政府想投入更多的PPP项目是心有余而力不足。这种情况下社会资本方虽然有感兴趣的好项目，但政府财政补贴不到位，项目难以推进。中建政研因此呼吁中央应进一步提高10%的比例，以便让更多的项目纳入PPP。
还有一点被普遍忽视的问题是项目后期的建设和运营。迄今为止，中建政研所承担的咨询项目都是做到项目公司成立为
PPP项目存在问题建议(四)
PPP项目实施中存在的问题与建议
摘要：自2014年以来，国务院、财政部和发改委等相关部门在PPP（政府和社会资本合作）方面出台了多项政策文件，推动和引导PPP项目实施，在全国范围内掀起PPP模式实践热潮。丽水市积极响应，在推进社会资本参与公共服务和基础设施建设取得良好成效，2015年荣获浙江省政府和社会资本合作示范市县称号。本文以丽水市本级PPP项目实践经历，浅谈地方政府在PPP项目实施中存在的问题，探寻相应对策和建议。 关键词：PPP项目 问题 建议
一、基本情况
自PPP模式推进以来，丽水市政府于2015年1月出台了（丽政发〔2015〕4号）《丽水市人民政府关于促进社会资本进入公共设施领域的实施意见（试行）》等文件，市财政局专门成立推广和运用政府与社会资本合作（PPP）领导小组和“丽水市政府和社会资本合作（PPP）指导服务中心”，建立了“5+X”联合审查机制，初步完成编制PPP模式操作实用手册及财政承受能力论证操作指引等等工作。目前市本级共有20个实施类PPP项目，总投资124.16亿元，项目涉及市政工程、政府基础设施、生态建设和环境保护、水利、交通运输、文化、教育等多行业领域，其中6个项目列入省财政厅示范项目，3个项目入选财政部PPP示范项目，在推广中取得一定的成效。由于PPP模式实践时间相对过短，还不够成熟，且PPP项目周期又长、步骤相对繁琐，实际实施中还是存在一些共性的问题。以下笔者将从PPP项目实施中存在问题和PPP项目实施中的建议两个部分进行阐述。
二、PPP项目实施中存在的问题
（一）思想认识不到位
PPP项目实施中，由于对PPP项目相关政策、规定学习不够，研究不深，不少人对PPP缺乏了解，存在认识上的误区。认为PPP是政府财政危机下的权宜之计，仅仅是为了融资，出现了两个极端：一方面过分让利，把风险几乎完全留给政府，承诺固定回报率等，无法实现物有所值；另一方面当社会资本大量盈利时又想方设法分一杯羹，没有树立起政府与社会资本的平等关系，影响项目的推进。
（二）项目收益测算存在问题
项目收益测算中存在问题一是有经营收入的项目，咨询机构在测算上较为随意，简单估计，未能取得及参照同地区同类的历史数据进行测算。二是折现率的确定。根据财金[2015]21号的规定“年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定”，而在实际PPP项目测算中折现率选择标准不一，不同的折现率的选择，其计算结果将直接影响项目政府运营补贴金额大小。三是税收的确定。目前针对PPP项目的相关税收政策尚未出台，项目税收政策不明确，也使项目收益测算结果存在不确定性。目前多数项目以当前的税收率为基数测算，将来税收率或高或低都由政府承担的做法不合理，且各个项目没有统一性。也有认为可行性补助类项目不交税、政府付费类项目缴纳税金等。
（三）项目风险分担问题
从已有的PPP项目实践中发现，社会资本往往处于弱势地位，风险与收益不对等的现象也是经常发生，而且在发生纠纷后利益无法得到保障，这也是社会资本最顾虑的地方。目前在PPP建设领域风险分担机制尚不成熟，缺乏合理定价机制以及存在利益输送的现象，已经开展的 PPP 项目中，出现一些 PPP 项目要么严重亏损，要么出现暴利的情形，项目各方的利益诉求、风险偏好以及能力、责任不同是 PPP 项目风险产生的根源。一般来说，风险与收益对等，在追求其利益的同时也意味着要承担与利益相对于的风险。政府部门的利益诉求主要体现在产品服务公共的效率性，而私人部门的利益诉求主要体现在经济利益上，不同的利益诉求使得参与者目标的多样性，不利于 PPP 的实施。因此，需要合理地制定有效的风险分配方案来规范和协调他们在风险分担上的行为，保障各方利益。
（四）PPP模式法律制度不健全问题
目前国家各部委颁行的规范文件多为原则性指导文件，并未专门就PPP模式出台国家层面的立法文件。因为缺乏国家层面的PPP法律法规，只有地方性或行业性的管理办法或规定，法律效力很低，缺乏全局性和系统性，政府和社会资本合作建设无法依据法律体系形成清晰有效的合同关系，也影响了社会资本的投资信心。
三、PPP项目实施相应建议
（一）提高思想认识
建议加强实施机构及相关工作人员的专门培训，抑或通过召开座谈会、专题会议或研讨等形式定期组织PPP文件、政策学习，宣传解读国务院、财政部、国家发改委等PPP相关政策，了解推广PPP模式的背景，正确认识PPP模式的本质。PPP模式兴起的背景是政府提供公共服务质量不佳、效率低下，满足不了公众需求的理论基础。PPP模式的本质是对公共产品和公共服务的供给模式深度改革，是更有效地利用好政府财政资源、高效向社会提供公共产品和公共服务，促进政府职能的转型。PPP模式不是简单的项目融资模式，更重要的目的是转变政府政府职能，激发市场活力，发挥市场在资源配置中的决定性作用，利用市场的竞争机制提供质量更好、效率更高的公共服务。
（二）做好定价策略、投资回报研究和税收筹划
一是咨询机构在前期测算时能及时、准确搜集同地区同类项目的历史数据进行测算，并在此基础上进行谈判和公开招标，即能保障项目的物有所值，又能给予投资方合理的收益和回报；二是关于折现率建议地方政府每年年初根据同期本地债券收益率合理确定统一的利率作为折现率，避免各项目咨询机构在测算选择折现率随意性较大，从而影响政府支出责任数据测算；三是国家尽快针对PPP项目出台相关税收政策，各地政府应当根据国家相关规定出台相应细则。鉴于PPP项目税收对于项目成本的重要影响，在PPP项目的前期阶段就当进行税务筹划，一方面要对项目运作方式在税务操作上的合法合规性进行评估，避免潜在的涉税业务事项处理不规范；另一方面也要充分考虑国家和地方所提供的税收优惠政策，优化PPP项目交易模式，降低税负和交易成本，在项目各方之间合理分配风险，确保项目的顺利实施。 （三）加强风险管控
PPP模式投资回收期长、风险较大，风险管控力度的强化，可以在一定程度上增加应对风险的能力，在实施PPP模式时，建议政府与投资方构建合理的风险调整机制，合理分担项目风险，从而减少各方的风险担当，当PPP项目因为某客观原因引起投资者难以收回成本，政府可在合同约定中给于一定补偿，如投资获得较大收益时，政府可在合同约定中分享相关收益。如在国家发改委发布13个PPP典型案例中，北京地铁四号线正是其中之一，当地政府与投资者在合同中约定，当实际客运量低于预测客运量时，政府给予投资者一定补偿，当实际客运量高于预测客运量时，政府分享其相关收益，通过合理的风险控制，降低了政府与投资双方风险，这也是该PPP项目获得成功的原因之一。
（四）提供稳定的PPP模式法律环境
建议一是加快落实制定适用PPP模式的国家法律法规，对政府和社会资本在项目中的权利和义务作出明确的界定，增强社会资本的投资信心；二是提高PPP立法的法律位阶，对于当下我国PPP立法存在的缺乏PPP专门法律，立法层级低的问题，可通过制定高位阶的专门PPP法律予以解决。（现行的PPP规范文件最高法律位阶是部门规章，当前PPP立法的法律位阶应当提高为“法律”（由全国人大或人大常委会制定）或行政法规（由国务院制定）；三是PPP专门法律应重点解决事项：PPP项目适用范围、参与主体及方式、项目合作期限、项目交易结构、监督管理、项目流程等事项，并重点关注PPP项目用地、政府和社会资本方的权利和义务、PPP项目争议解决机制等。
四、结束语
综上，笔者对PPP项目实施中的存在问题进行了分析，同时根据这些问题提出了相应对策和建议。经济新常态下，PPP模式不仅是解决公共产品供给不足、改善投融资环境、激活民间资本的重要举措，也是当前克服经济下行压力、化解地方债务风险的有效途径和供给侧改革的重要内容。因此，我们必须提高思想认识，积极探索构建一套促进PPP项目的科学实施的法律、法规、管理机制等，使政府与社会资本发挥各自优势、在政府和社会资本之间优化风险分配，使提供的公共产品和服务比传统政府采购模式更物有所值，实现利益共享。
参考文献：
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PPP项目存在问题建议(五)
浅议PPP项目中的风险管理问题
摘要：政府和社会资本合作（PPP）模式在公共服务提供上有其独特的优势，是化解地方财政风险的一条新路子，但在项目的甄选、建设、运营和回收等过程中也存在一定的项目风险。西方国家的实践经验显示，良好的法律和制度保障，统一的项目管理机构，以及运营前的项目风险评估、识别和分担机制是有效化解项目风险的关键。 关键词：PPP项目；风险管理
近几年，政府和社会资本合作（PPP）模式受到各级政府的热捧，甚至成为很多地方支撑基础设施建设的最主要的途径。那么，何为PPP？不同的机构、不同的学者给出不同的定义。就一般而言，PPP 模式是指公共部门和私人部门之间的一种合作经营关系，它建立在双方各自经验的基础上，通过建立适当的资源分配、风险分担和利益共享机制完成公共项目，满足公共需求。PPP模式之所以成为政府极力推崇的公共产品提供模式，主要是因为：一方面，政府近几年的财政收入放缓，支出压力增大；另一方面，民间资本迅速积累，庞大的社会资本，尤其是闲置的社会资金，迫切需要寻找新的投资点。同时，它为减除基础设施建设中对于地方融资平台的过分依赖，进而缓解地方债务风险提供了一条新路子。
尽管PPP 模式在公共服务的提供上有其独特的优势，但也有一定的风险。2015年国务院通过了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，财政部也印发了《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》。因此，对于PPP项目中的风险管理问题进行探讨是十分必要的。
数据来源：World Bank and PPIAF， PPI Project Database. （http：//ppi.worldbank.org）
一、PPP项目中的风险来源与分类
PPP项目一般具有投资规模大，建设、运营周期长，技术要求高，涉及到的利益相关方众多且利益关系复杂的特点。加之，我国大规模的公共项目采用PPP模式的时间较短，很容易产生风险。PPP项目中的风险贯穿于PPP项目的甄选、设计、融资、建设、运营、回收等各个环节，稍有不慎就会造成巨大损失。一般地，我们可以将风险分为系统性风险和非系统性风险。PPP项目的系统性风险主要有政治风险、法律风险、社会环境风险等；而非系统性风险主要包括项目选择风险、融资风险、管理运营风险、合同风险、技术风险、市场风险等。
在传统的项目采购中，政府常常通过招标和合约签订，把主要的风险都转移给了项目的中标人。进而政府在项目运营中只看重自己的收益而忽视了承包商的利益和自己的责任，其结果是没有形成合作关系。一旦出现风险，往往不能及时化解。PPP项目中公共部门和私营参与方共同分担风险。政府虽然把具体的建设、运营等风险转移给社会资本参与方，但风险最终的承担者仍是政府的。
二、西方国家的实践经验
（一）英国
英国的PPP项目发展较早。自1987年至2012年，英国有730多个项目采取PPP模式。目前，已经基本实现了从基础设施建设到公共服务提供的多领域覆盖。2012年，为进一步降低项目风险、提高PPP项目的成功率，英国政府总结以往PPP项目运营中的经验教训，对PFI进行改革，推出PF2 。与PFI不同，PF2由私人部门进行设计-建设-融资-维护基础设施，但私人部门不再参与基础设施的运营。整个PPP项目由财政部门主导，并制定了详细的操作指南和争端解决机制；建立统一的监管机构，完善社会监督。
（二）美国
美国的PPP项目最突出的特点就是有完善的法律和制度保障。PPP项目有地方立法机构的支持，保证政府不参与私人部门的具体项目运营活动，减少寻租和低效率。同时，完善公私合作的制度保障。例如，匹兹堡建立了公私合作的制度平台――ACCD。这一平台主是为公私部门建立合作关系，并为PPP项目进行论证和游说。
（三）澳大利亚
澳大利亚也注重完善法律法规，建立专业的管理机构来管理PPP项目。在项目规划、论证阶段就已经完成项目风险分担，并强调“谁有能力管理好风险谁就来管”。澳大利亚PPP模式的另外一个鲜明特点就是建立多层次的管理机构。基础设施建设局负责对全国的PPP项目进行审批；同时，各地因地制宜地建立自己的管理机构，并成立专家指导委员会。
三、结论与政策建议
目前，学界已经开始重视研究PPP项目中的风险管理问题。总结起来，政府主要可以从以下几个方面着手：一是，在PPP项目发起阶段中政府应起主导作用，并进一步统一管理权。二是，在项目筛选中注意选择那些能够带来一定收益的准公共产品项目，既不超前也不滞后；三是，建立风险清单以便于风险的识别，并约定各类风险中各方承担的的显性风险和隐性风险；四是，PPP项目作为公共项目，要完善预算管理，在PPP项目预算的编制、执行、监督等多个环节强化预算约束，均衡有效推进预算执行，用预算监管好项目。五是，在现有的有关PPP项目的管理办法基础上，进一步形成相应的立法，以对PPP项目的运作加以法律约束。（作者单位：扬州市英成科技小额贷款有限公司）
参考文献：
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