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农村最低生活保障制度存在的问题及对策(一)
农村最低生活保障制度存在的问题及对策
农村最低生活保障制度存在的问题及对策
摘要 介绍了丹阳市司徒镇农村低保调研的基本情况，通过调研发现，当地低保工作中存在着低保资金来源单一、低保对象确定工作存在疏漏、低保标准划分不合理等问题。指出应通过完善低保立法、确定合理的低保标准、建立混合筹资机制与广泛寻求支持等措施，以期促进低保工作的进一步完善。
关键词 农村；最低生活保障；问题；解决办法
农村最低生活保障制度是农村社会保障制度体系的一个重要组成部分[1]。近年来各地在农村最低生活保障制度的建设上取得了很大的成效，但是同样存在诸多有待解决的问题[2]。许多学者对农村居民最低生活保障工作中存在的问题进行了研究，他们多是从理论上或是宏观层面对低保工作存在的问题进行分析，缺乏实证数据的支持。课题组希望通过丹阳市司徒镇的典型案例调查，以点带面，反映我国各地低保工作普遍存在的问题，找出问题存在根源，并提出相关的政策建议，以期为政府农村低保工作提供参考。
1丹阳市司徒镇农村低保调研基本情况
2006年丹阳市司徒镇全镇共有23 594户，其中乡村户数22 115户，共有乡村人口数61 361人，其中低保户247户，占乡村总户数的1.12 %，低保户家庭总人口528人。共有行政村24个，平均每个行政村有10户低保户，根据经济情况不同，低保户最多的村是屯甸村，有32户低保户，最少的是三桥村，有5户。平均每人领取低保金409.3元/年，每季度平均102.4元，每月平均34.1元，略低于江苏省36元/月的标准。
2丹阳市司徒镇低保工作存在的问题及分析
2.1低保资金筹集模式单一，低保资金来源存在风险
司徒镇低保金来源主要是政府负责，实行市∶镇=5∶5的筹资方式，没有相关的社会团体或乡镇企业对低保资金进行赞助。该市唯一的慈善机构只是提供一些灾后的临时救济，对于定期定量补助低保户的最低生活保障制度并没有给予相
农村最低生活保障制度存在的问题及对策(二)
浅谈最低生活保障制度存在的问题与对策
目录
第一章 城镇居民最低生活保障制度的实施现状 ................... 1
(一) 保障人数基本稳定 .................................... 1
(二) 低保平均标准和平均支出大幅提高 ...................... 1
(三) 财政投入逐年增加 .................................... 2
(四) 分类救助体系配套实施 ................................ 2
第二章 城镇居民最低生活保障制度存在的问题 ................... 3
(一) 观念问题 ............................................ 3
(二) 保障标准不合理 ...................................... 3
(三) 低保资金筹资渠道较为单一 ............................ 4
(四) 缺乏必要的监督管理体系 .............................. 4
第三章 最低生活保障制度产生各种问题的原因 .................... 3
(一) 观念问题产生的原因 .................................. 4
(二) 保障标准不合理的原因 ................................ 4
(三) 低保资金筹资渠道较为单一的原因 ...................... 5
(四) 监督管理不到位的原因 ................................ 5
第四章 完善最低生活保障制度的对策 ........................... 6
(一) 转变观念 ............................................ 6
(二) 制定科学合理的保障标准 .............................. 6
1.低保标准定期进行调整 ............................... 6
2.建立科学合理的测算指标体系 ......................... 7
(三) 调整财政支出、拓宽筹资来源渠道 ...................... 7
1.调整财政支出结构，加大对低保支出比重 ............... 7
2.拓宽筹资来源渠道，扩大低保资金的来源 ............... 7
3.充分调动民间资金的积极性 ........................... 8
(四) 完善管理，强化监督 .................................. 8【农村最低生活保障制度存在的问题及对策】
参考文献 ................................................... 10
浅谈最低生活保障制度存在的
问题与对策
【内容摘要】最低生活保障制度已成为现阶段我国城镇社会救助工作的主体，当前我国城镇最低生活保障制度在各方面依然存在不同的问题，为解决存在的问题我们要转变救助观念、合理制定保障标准、拓宽资金来源渠道及完善法制建设。
【关键词】最低生活保障；城镇低保；问题；对策
一、 城镇居民最低生活保障制度的实施现状 （一）保障人数基本稳定
从我国民政部发布的历年《民政事业发展统计报告》来看，1998年我国城镇最低生活保障对象人数仅为184.1万人，保障人数较少，而到了2002年保障人数一跃增至2064.7万人，较1998年的保障人数有了跳跃式的增长，到2011 年11月我国最低生活保障人数为2275万人，占全国非农人口的5.1％。经过几年的发展，我国城镇居民保障人数增速逐步减缓，保障人数基本稳定在2200万-2350万人之间。
（二）低保平均标准和平均支出大幅提高
城市低保平均标准和平均支出是衡量我国城镇最低生活保障制度水平的两个核心指标。前者是各地方政府制定用以维持最低生活水平的人均每月所需的金额，而后者是低保标准扣除救助对象个人收入后，每人每月实际领取的现金金额。在2003年，我国平均低保标准仅为每人每月149元，低保平均支出为58元，到了2006年分别为169.6元和83.6元2008年增长到205.3元和143.7元，2010年为251.2元和179元，2011年增至278元和210元。我国城镇最低生活保障制度的保障标准及补助水平的逐年提高，极大缓解了城镇贫困居
民的生活困难，有助于提高其生活水平及消费水平。
（三）财政投入逐年增加
在我国城镇最低生活保障制度建立之初，所有保障资金均由各地区的地方财政负担，从1999年开始，中央财政开始补助我国部分贫困地区，且补助范围和力度逐年增加。2003年全国城镇低保支出资金150.5亿元，其中中央财政补贴92亿元，到了2007年全国城镇低保资金支出277亿元，中央财政支出160亿元，2008年为393.4亿元和266亿元，2009年则为482.1亿元和359.1亿元，2010年增至524.7亿元和365.6亿元，中央财政补贴力度的稳步增加为我国城镇最低生活保障制度的持续发展提供了强大的支持。
（四）分类救助体系配套实施
经过近二十年的努力，我国城镇居民最低生活保障制度已突破了传统救助制度的保障范围，从单一的生存型救助向综合的生活型救助及发展型救助转变，并逐步形成以最低生活保障制度为核心，以优待抚恤、临时救助、专项救助、社会互助等救助方式为有益补充的多层次、立体式、广覆盖的社会救助体系，该体系基本涵盖了贫困居民生活所需的方方面面，如：住房、医疗、就业、子女教育等。从而从多个层面缓解了城镇贫困居民的生活困难，有效地提高了他们的脱困能力及生活水平。
二、城镇居民最低生活保障制度存在的问题
（一）观念问题
一方面，制度的实施主体在救助理念上还存在较大缺陷，没有树
立好正确的政绩观，为了自己的政绩去实施政策，消极救助与补偿甚至中饱私囊，利用权力挪用保障资金。另一方面，不少低保人群对低保形成依赖心理，并影响周围群众，出现了“低保养懒汉”，在“政府的钱不拿白不拿”的思想支配下，向政府部门隐瞒收入，争保、赖保。【农村最低生活保障制度存在的问题及对策】【农村最低生活保障制度存在的问题及对策】
（二）保障标准不合理
现时的救助保障标准相比于现今物价仍属于相对较低的水平，长期沿用老标准，保障标准并没有紧随时代的发展，失去时效性。而且，保障标准的制定方法缺乏可行性，经济不同的地区却使用相同的保障标准。
（三）低保资金筹资渠道较为单一
现阶段我市城镇低保制度所需资金主要来源于上级以及地方政府的财政支出，而且对地方财政造成一定的压力。我国民间资金对低保的投入积极性不高，各方对低保的关注度不够，致使目前低保资金的来源比较单一。
（四）缺乏必要的监督管理体系
在对申请者的收入核查、低保金的审批、发放等工作缺少严格的管理，甚至还有些混乱；低保金发放不及时，甚至有截留扣压现；城市低保信息公开、违规、处罚都缺少必要的监督；一些基层社区低保工作人员没有电脑，低保对象申请、发放都是靠手工操作，不能实现信息的共享，导致冒领、多领现象的发生。从总体上看，经济较发达地区的低保管理机构相对比较健全，管理相对规范；而经济欠发达地
农村最低生活保障制度存在的问题及对策(三)
农村最低保障制度的问题及其对策
论农村最低生活保障制度的问题及其对策 摘要：农村社会最低生活保障制度是建立在农村特困定量生活救济制度的基础之上逐步发展和完善的一项规范化的社会救助制度。作为一项具有中国特色的社会救助制度安排，在其十多年的发展过程中，基于经济中效益和公平的原则，农村最低生活保障制度对农村的贫困人口的基本生活保障和经济社会的发展做出了巨大的贡献的同时也存在着继续改革和完善的必要。本文主要在现今农村最低社会生活保障的运行情况作出一般性的描述并给出大胆而不失普遍意义的评价，而后基于以上评价及所看出的问题提出可行性的对策或者建议。 关键字：最低保障制度 现状分析 完善
一、农村最低生活保障制度建立的重要意义
农村最低生活保障制度是社会发展的稳定器，经济运行的减震器和社会公平的调节器。它的主要内容是由地方政府的提供资金，为那些家庭人均收入低于当地最低生活水平的贫困农民，按照最低生活保障制度的标准，按时发放，以维持其基本生活的一种物质帮助。作为一项社会安全和稳定的最后一道防护网，有效的落实该政策，保障贫困农民的基本生活，缩小经济发展过程中日益产生的贫富分化，建设和谐新农村都有着极其重要的意义。 第一、保障贫困农民的基本生存权利，解决贫困，体现社会主义制度的优越性
农村最低社会保障制度旨在保障农村贫困人口的基本生活，共享社会主义经济发展的果实，不使得在社会一部分人在享有经济成果的同时有另一部分人不能保证最基本的生活。社会主义的一切发展的最终目的就是“达到共同富裕”，使得贫困的人口也老有所养，老有所依。而农村最低社会保障制度就是基于这一原则在现今社会还不是很发达的情况下做出的一种制度安排，其直接体现了社会主义制度的优越性。
第二、有利于完善社会主义保障体系和完善社会主义市场经济体制的建立和完善 社会保障制度是市场经济体制的有机组成部分，没有完善的社会保障制度，经济制度就是不完善的，而市场所能起作用的范围受到局限，市场所能达到的经济效果也会受到大大的削弱。完善农村社会保障体系有助于完善我国的社会主义保障体系，弥补市场经济体制存在的缺陷，为社会主义经济的发展奠定坚实的基础，为社会主义的社会发展创造良好的环境。 第三、改善城乡二元经济的收入分配格局，在效益的基础上更加的体现公平，缩短贫富差距
改革开放以来，中国的经济发展政策一直以来都是牺牲农业发展工业，牺牲农村发展城镇，这样就形成了我国的城乡二元经济的格局。目前来看，打破这样的经济格局是很难的，长期以来的经济发展模式对这一二元经济结构具有极其重要的稳定作用。建立和完善农村社会保障制度，加大政府资金对于农村社会转移支付，有助于改善城乡二元经济的收入分配格局，在一定的程度上，保证了贫困人口基本生活，同时也缩短了我国越来越大的贫富分化，体现了社会主义的公平。
第四、维护农村社会的稳定，为发展经济和建立和谐新农村做最后一道保障
建立和完善农村最低社会保障制度，在效益的基础上体现公平，使得农村广大的贫困人口获得最基本的生活保障，这有利于维护农村社会的稳定。中国人口最大多数是农村人口，
只有农村的稳定才能保证社会的稳定，而农村最低社会保障制度就能够起到稳定社会的作用，为经济发展和和谐新农村建设建立了一道最后的防护线。
二、农村最低生活保障制度存在的问题
与发展相对成熟和完善的城市最低生活保障制度相比较，当前我国农村最低生活保障制度仍处于扩大覆盖范围的阶段，在指导思想和现实实践中还存在着许多有待探索和完善的问题，这些问题的存在影响了农村最低生活保障制度的功能发挥和可持续发展。这些问题主要表现在以下几个方面：
第一、覆盖范围有待扩充，保障标准普遍偏低且地区之间差距较大。尽管近年来我国农村最低生活保障制度不断向着“应保尽保”的目标迈进，但是在农村中还有相当数量的贫困人口处于缺乏最低层次保障的局面之中。根据民政部2008年第三季度统计季报，农村中尚未被最低生活保障制度与五保制度覆盖的低收入人口尚有3800万人，而且虽然“低保”的标准一直在提高，但与当地人均可支配收入相比，其实际保障水平仍然明显偏低，这就使得农村“低保”制度的保障效果大打折扣甚至难以保障受助群众的基本生活。同时，由于各地的经济发展水平和财政实力不同，也由于各地政府的主观认识态度及重视程度的不同，各地的农村“低保”标准在地区间的差距明显，并且有不断扩大的趋势。虽然“低保”标准在地区间存在差距有一定的合理性，但这并非意味着地区差距可以没有限制，地区差距过大将会带来诸多负面影响。
第二、传统的贫困理念与救助理念，阻碍着农村最低生活保障制度的发展。农村最低生活保障制度在发展过程中仍然受到传统道义性救济的束缚，不仅救助对象的权利意识尚未得到完全确立，而且救助者的责任意识也未完全确立。许多受助者不能将获得“低保”视作自己所应有的权利，而是当做政府和社会的恩赐，从而或者对救助者感恩戴德，或者对接受“低保”产生抵触情绪；一些地方在实施救助时也将公民应当享有的最低生活保障权利当做是政府的“德政”和“恩赐”，甚至认为“低保”制度是在“养懒汉”，进而产生了救助对象遴选苛刻化、附加条件强制化和公示制度非规范化等不良现象。
第三、农民收入的多样化使得救助对象的确定在实际操作中有些困难。随着经济的快速发展，社会的进步，以及政府制定的一系列越来越优惠的农业政策，农民的收入已经不单单是依靠农业而得来，其获得收入的形式越来越多样化。比如进城务工，做小生意、个体经营户、办厂子、或者搞养殖业、畜牧业等。再加上农村社会保障标准的设计单一，什么收入不
该算，什么收入还要加入到标准收入核算中来在现实操作中存在很大的问题。此外，还有一些农户为获得最低保障金也会人为的隐瞒自己的真实收入，所以的这些这给最低保障制度的收入核算带来了很大的困难。
第四、制度分割影响了救助贫困效能的提高。最低生活保障制度在城市和农村的待遇水平差异明显。据统计，2007年7月农村居民最低生活保障人均补差分别是东部44元、中部20元和西部19元，分别仅相当于东部、中部、西部城市居民最低生活保障水平的35%、22%和20%。城乡分割的“低保”制度妨碍了“低保”制度保障效能的发挥，导致了资源分配不公，进一步强化甚至扩大了城乡差距。
第五、服务的非专业化与技术手段的落后导致农村最低生活保障制度在运作中出现了许多问题。最低生活保障制度的日常管理与服务工作直接由乡村干部、村委会干部承担，大多数管理人员缺乏社会保障、社会工作等专业学习和训练，对社会救助理论及救助政策的认识与理解粗浅，政策执行水平差；在管理手段上，最低生活保障对象的名字、身份证号码、家庭住址、邮政编码、收入情况等所有详细资料，在农村地区还是采用手工统计，办公手段落后，办公设施简陋。随着社会救助项目的增多，受助人数的增加，最低生活保障管理人员不足、管理人员素质低下、信息化手段滞后的矛盾日益突出，加上基层工作经费和工作人员不足，导致这些人工作负担过重，疲于应付，很难把最低生活保障工作做细、做实。
三、完善最低生活保障制度的建议或对策
农村最低生活保障制度已经成为与中国国情相适应的具有中国特色的农村社会救助制度安排，它已经成为构建和谐社会，推进新农村建设的重要措施。从适应农村经济社会发展的要求、充分发挥救助贫困的目标出发，农村最低生活保障制度在以后的发展中应当做到以下几个方面：
（一）加强最低生活保障制度的法制建设，实现最低生活保障的法制化、规范化管理。当前与农村最低生活保障制度相关立法的滞后导致了其实施缺乏权威性的法制保证并进而直接影响了实施的进展和效果，因此可以说，农村最低生活保障制度的法制建设迫在眉睫。国家应该尽快出台《社会救助法》，并在其中对农村“低保”的保障对象和范围、保障基金的筹集和管理、保障机构的设置、公民享受社会保障的程序、侵害公民社会保障权利行为的处置等都做出具体的规定，从而实现农村最低生活保障制度建设走向定型、稳定和可持续。
（二）确立农村最低生活保障的基本制度原则。
在农村最低生活保障制度推进工作中如何确定其保障对象、保障面和保障水平，在理论上和实践上都是一个难题。要有效地化解这些难题，促进农村最低生活保障制度的顺利发展，就要在理论指导层面确立它的基本制度原则:1．保障范围普遍性原则。即所有达到社会保障标准的农户都能够得到补助，以维持其基本生活。2．最低保障金的发放公平性原则，包括最低保障金的金额和发放对象。这一原则要求不能对同一类的保障对象实施不同的发放标准，否则这将与社会保障制度公平原则相抵触。3．最低补助原则（体现效益，不能降低农民的劳动积极性）。保障金的发放金额不能超过贫困农户的最低生活需要，不能满足其更高的物质需求或者精神需求，否则将滋生“懒人”，其后果不但是加大国家财政的力度，还会降低人民工作的积极性，破坏社会主义的生产4．支贫和扶贫相结合的原则，从根本上消除贫困。在保障的同时，积极推出稳妥的就业政策和指导建议，帮助那些符合保障标准的农户就业，使得完全的脱离贫困，从根本上消除贫困。5．保障水平和经济水平相适应的原则。这条原则要求建立适度的农村社会保障制度，不能超越经济的发展水平所能提供的资金保障。
（三）确立合理的中央和地方政府的财政划拨，为农村最低生活保障制度存在和发展而奠定一个充实的财政基础。政府作为农村最低生活保障制度的财政承担者，其财政资金的多少对于农村低保工作的开展有着密切的联系。
（四）加强农村“低保”制度的组织体系建设以及基本硬件建设。健全的组织体系和完善的硬件设施是农村最低生活保障制度获得高效运行的重要保证，而组织体系建设滞后和硬件设施不足恰恰是当前农村最低生活保障制度建设中所普遍存在的问题之一。面对这一状况，各级政府应该继续加大公共财政对农村最低生活保障制度实施中的管理体系建设方面的资金投入，优化机构设置、人员配备，对工作人员进行专业培训，同时工作经费和硬件设施等要素也要尽快齐全或提高。
（五）着力实现农村最低生活保障制度与其他保障性政策措施的协调与衔接。第一、完善最低生活保障制度与其他各项社会救助措施的衔接和配套，在农村建立以最低生活保障制度为主体的综合性社会救助体系。随着贫困农民所遭遇风险的多元化和应对的乏力，一旦他们遭遇疾病、生育等风险，仅有最低生活保障制度已经不可能真正免除生存危机，因此应当加快以最低生活保障制度为主体的项目齐全的综合性社会救助体系的建立，包括医疗救助、教育救助、住房救助等。同时根据需要还可以增设其他救助项目，对农村“低保”人群实施多层次的社会救助体系。第二、完善农村最低生活保障制度与农村各项社会保险措施的衔接，不断健全农村社会保障体系。从农村现实的发展水平出发，构建农村养老保险、医疗保险和
农村最低生活保障制度存在的问题及对策(四)
农村低保政策实施中存在的问题及对策研究
[摘要]目前，我国农村低保制度已进入全面推进的新阶段，但农村在实施“低保”过程中还存在一些问题，需要采取相应的措施加以解决。 [关键词]农村低保制度 问题 对策
[中图分类号]C913.7 [文献标识码]A [文章编号]1009-5349（2014）01-0015-01
农村最低生活保障制度，是国家和社会为生活在最低生活保障线之下的农村贫困人口提供满足最低生活需要的物质帮助的一种制度安排。农村贫困人口大多是老、弱、病、残、孤群体。这些群体的脆弱性极易导致贫困，一旦陷入贫困，靠自身努力又没有新的经济增长点和资源，根本无法脱贫，从而易陷入生存危机。为解决这一群体的保障问题，2007年开始在我国农村实行最低生活保障制度。经过近年的实践，这一政策取得了一定的成效。但是，这一政策在实施过程中仍存在着一定的问题，使制度运行效果大打折扣，限制了农村低保制度作用的发挥。
一、农村低保政策实施中存在的主要问题
（一）农村低保覆盖范围小
由于经费短缺，需要救济的人多，农村低保往往只能按照低标准提供福利待遇，在许多经济不发达地区，农村低保制度形同虚设，不能贯彻，甚至难以保障救助对象的基本生活。同时，此项制度覆盖面较窄，相当部分贫困农民得不到救济和补助，使得农村贫困群体的最低生活保障只是处于“零敲碎打”的小规模状态。
（二）农村低保对象难以界定
目前，低保对象要经过村、乡、县逐级确定，首先由个人向村民委员会提出申请，经核实后提交村民委员会讨论，通过之后再交乡镇人民政府审定，最后报县级民政局批准。但是在实际操作过程中存在相当大的困难，例如，生意失败、婚丧嫁娶、超生罚款等原因造成家庭生活困难人员是否应该列入保障范围内；还有很多基层工作人员因人情关系等原因，没有按照低保标准认真核定核实，随意填报，导致了一些不符低保条件的对象纳入了保障。这些问题的界定与解决，是建立与完善农村最低生活保障制度的关键。
（三）保障标准低
按农村低保制度设计标准，农村最低生活标准必须保障低保对象的衣、食、住，适当考虑电、燃料、未成年人义务教育等费用及物价的上涨。例如，吉林省农村低保对象保障标准平均每人每月是42元，人均一天也就是1.4元钱，而市场上面粉价格是2.2-2.7元/斤，大米价格都在2.5元/斤左右，加上穿衣等费用，低保资金对失去劳动能力的农村低保对象来说无异于是杯水车薪。这样低的保障标准，很难维系一个农村居民的基本生存需求。
（四）低保运行缺少管理
和城市低保一样，农村低保原则上也实行“应进则进，应出则出”的动态管理。但在实际工作中，农村低保的动态管理却难以真正实现“进易出难”，而且低保标准和补差额也不是有升有降。农村低保档案难以及时更新，补差额不根据家庭收入的变化而改变，“以线定保”，按裁定标准平均发放等不合理做法甚是普遍。低保人群与执行机构中的“信息不对称”问题也致使骗取保金行为的出现，及由此而引发的官员“寻租”行为。
二、解决农村低保政策实施中存在问题的对策
（一）加强政府职能，充分重视低保
只有得到广泛支持与理解的制度才能得到其应有的执行效果，低保政策的顺利实施需要广大农村居民的了解，需要社会各界的关注。应加强政府职能，通过广播电视、报纸杂志、网络等方式，广泛宣传农村低保制度的政策规定，正确认识农村低保政策，充分重视低保，使农村低保在社会的关心和支持下健康有序地发展下去。
（二）科学制订保障对象和保障标准
农村低保标准的界定以及农村低保对象的确定，需要民政部门与财政、统计、残联、社保等部门以及基层干部密切配合，其他部门不能干预民政部门所做的决策。按照保障农村居民基本生活的原则，合理确定与当地经济发展水平和财政承受能力相适应的保障标准。随着经济的发展，适当调整低保标准，使贫困群体能够享受经济发展的成果。
（三）建立严格的管理机制
首先，要建立和完善保障基金的监督管理机构，逐步形成政府主导、民政主管、部门配合、乡村落实的工作机制，以确保基金的合理使用。其次，在管理过程中要实施动态管理的模式，根据贫困家庭实际收入的变化，以及物价的变动等，对保障对象和保障标准进行合理调整，以保证困难群众得到及时救济，维持基本生活，脱贫群众适时退出低保范围，节约资金，以保证对其他贫困家庭的救济。
总之，农村最低生活保障制度是一项复杂的民生工程，也是维持农民生计的最后一道“收入安全网”，切实调查并研究农村低保制度实施过程出现的问题，是实现农村社会稳定，构建和谐社会的需要。
【参考文献】
[1]肖云，刘慧.农村最低生活保障制度实施中的问题与对策.农村经济与科技，2007（10）.
[2]李恩广.我国现阶段农村最低生活保障问题研究.大庆师范学院学报，2009（4）.
[3]李薇，韩俊江.我国农村最低生活保障制度存在的问题和对策研究.劳动保障世界，2011（3）.
[4]李忠林，崔树义.我国农村低保的现状、问题与对策.
东岳论丛，2009（8）.
责任编辑：张丽
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