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附条件不起诉考验期内的检察监管(一)
试论附条件不起诉的监督考察机制
试论附条件不起诉的监督考察机制
[论文摘要]修改后的新刑事诉讼法规定了对未成年人的附条件不起诉制度，但是如何进行监督考察无细则规定。结合立法精神和已经相对完善社区矫正制度、禁止令制度，实践中检察机关开展了有益的尝试。总结理论与实践探索，文章从附条件内容、实施方式、配套制度等方面，提出监督考察机制的构建。
[论文关键词]附条件不起诉 监督考察 社区矫正 禁止令
一、附条件不起诉制度概述
（一）附条件不起诉的理论基础
1.起诉便宜主义。起诉便宜主义，指的是检察官虽认为犯罪已经具备法律上的要件，仍可斟酌具体情况决定是否起诉。从刑事诉讼制度的历史发展看，自20世纪初刑罚的目的刑理论取代报应刑理论后，起诉便宜主义逐渐被国际社会所承认，成为世界各国刑事诉讼制度发展的一大趋势。它赋予检察机关一定的自由裁量权，体现了惩罚和预防相结合的思想，有利于轻罪犯罪人的改造，也节约了司法资源。附条件不起诉是起诉便宜主义原则的新运用和新发展。
2.恢复性司法理论。“所谓恢复性司法是一种通过恢复性程序实现恢复性结果的非正式犯罪处理方法……恢复性司法旨在建立一个使犯罪人和被害人进入对话状态的模式，以期尽可能地将被破坏的社会关系恢复到犯罪前的状态。”该制度弱化个人的惩罚，强调社会关系的修复。人民检察院在做出附条件不起诉决定的时候，考虑被害人的需求、被不起诉人的悔罪情况和人身危险性、证人安全、未成年人的矫正等诸多原因，有利于未成年人的挽救、社会关系的修复，促成恢复性司法目标的实现。
（二）附条件不起诉的实践基础
2002年3月，南京市两所中学的学生为琐事发生冲突并引发了严重的故意伤害事件。南京市玄武区人民检察院作出了“暂缓不起诉”决定，规定在3个月考察期内，肇事学生必须履行五项义务：遵守国家法律法规，不得从事任何违法犯罪行为；遵守取保候审有关规定；遵守校纪、校规，认真完成学业；每人每月至少从事一次公益活动；每人每半个月以书面形式向玄武区检察院汇报一次思想。如能圆满履行所规定的义务，就作不起诉处理，否则将追究刑事责任。个别检察机关的尝试与探索取得了良好的社会效果，许多地区检察机关开始推行。据初步统计，全国有19个省市200余个基层检察机关开展过这项制度的试点工作。但称谓不一，如暂缓起诉制度、暂缓不起诉制度、缓予起诉制度。2008年，中央关于深化司法体制和工作机制改革意见中专门提出了设立附条件不起诉制度的意见。2012年3月14日新修改的刑事诉讼法对附条件不起诉制度做出规定，该项制度正式确立。
二、刑事司法监督考察机制之借鉴
缓刑是有条件的不执行所判决的刑罚，即在一定期间内保留执行的可能性，
因此可以借鉴以完善附条件不起诉的监督考察机制。
（一）社区矫正制度
《刑法修正案（八）》规定，对宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期内，依法实行社区矫正。2012年1月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合制定了《社区矫正实施办法》，明确规定了指导管理、组织实施社区矫正工作的主体为司法行政机关，县级司法行政机关社区矫正机构对社区矫正人员进行监督管理和教育帮助，日常工作由司法所承担；参与者包括社会工作者和志愿者；此外，有关部门、村（居）民委员会、社区矫正人员所在单位、就读学校、家庭成员或者监护人、保证人等协助社区矫正机构进行社区矫正。
县级司法行政机关负责社区矫正执行工作，如建立社区矫正人员执行档案，审批社区矫正人员进入特定场所，提出撤销缓刑、假释、减刑建议等。司法所负责日常工作：监督社区矫正人员定期报告；定期到实地了解、核实思想动态和现实表现；组织社区服务；开展有针对性的个别教育和心理辅导等。
社区矫正充分依靠社会力量的参与，充分发动社会工作者和社会志愿者的作用。这些社会力量在心理矫治、社会适应性帮扶方面有着更多的专业优势。
（二）禁止令制度
宣告缓刑，可以根据犯罪情况，同时禁止犯罪分子在缓刑考验期限内从事特定活动，进入特定区域、场所，接触特定的人。从刑法的规定看，禁止令不是一种新的刑罚，而是对管制犯、缓刑犯具体执行监管的革新。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部在《关于对判处管制、宣告缓刑的犯罪分子适用禁止令有关问题的规定（试行）》中，解释了什么是“从事特定活动”、“进入特定区域、场所”、“接触特定的人”，如利用从事特定生产经营活动实施犯罪的，禁止从事相关生产经营活动；禁止进入夜总会、酒吧、迪厅、网吧等娱乐场所；禁止接触同案犯。同时规定了禁止令的期限、执行机关、执行监督等问题。【附条件不起诉考验期内的检察监管】
三、附条件不起诉的监督考察机制构建
在立法规定的基础之上，结合缓刑制度，对附条件不起诉的监督考察机制可以在以下方面进行构建。
（一）被附条件不起诉人在考察期内应履行的义务
所附条件是否科学合理、恰当可行，是附条件不起诉制度实施后能够取得良好社会效果的关键因素。有专家学者认为，被附条件不起诉人应履行如下义务：书面悔过；向被害人道歉；对被害人的损失作出赔偿或者给予被害人补偿；向指定的公益团体支付一定数额的财物；提供一定时间的公益劳动；治愈精神疾患、戒除毒瘾；不得侵扰被害人、证人；禁止出入特定场所。[7]显然，立法没有全部吸收上述思想。
在设计附加条件时，应当把握必要性和可行性。考虑其必要性以避免不合理地增加犯罪嫌疑人的负担，考虑其可行性则避免增加执行难度。学者模式的向公益团体支付财物、参加公益劳动，对家庭生活困难或居住在偏远地区的未成年犯罪嫌疑人，会加重其生活负担，且偏远地区的公益劳动难以考察；治愈精神疾患、戒除毒瘾，需要一定的周期和系统的治疗，在六个月至一年的监督考察期内完成是不可行的，若被不起诉人因此而承担考察不合格被起诉的风险是不合理的。
实践中，各基层检察院进行了有益的探索。如北京市丰台区人民检察院制定
了《丰台区人民检察院未成年人附条件不起诉工作实施细则（试行）》，将所附条件分为必备考察义务和附加考察义务。必备义务是指在考察期间必须遵守的义务：不得故意实施违法犯罪行为；遵守《刑事诉讼法》第五十六条关于被取保候审人义务的相关规定；主动提交书面悔过材料；积极向被害人道歉、赔偿损失；在家庭、学校、社区表现良好。附加考察义务是指根据犯罪嫌疑人个别情况，附加其在考察期间必须遵守的义务，包括定期接受心理咨询和行为矫正；禁止出入特定场所；定期参加社会公益活动；其他有助于感化、矫正犯罪嫌疑人，引导其回归社会的义务。这种分类方式兼顾了学者意见和立法规定，必备义务将学者提出的向被害人道歉、赔偿的措施吸收进来，有利于补偿被害人的损失，也有利于社会关系的修复；将取保候审的规定吸收进来，是对法条中离开住所须报批准规定的细化。附加考察义务是对必备义务的补充，禁止出入特定场所则是吸收了禁止令的内容，有利于被不起诉人的矫正。上述细则具有较强的可操作性。
（二）实施方式
1.监督主体。法条明确规定了由人民检察院对被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人进行监督考察。但检察机关的人员力量难以承担监督考察的全部工作。非本地户籍的未成年人犯罪嫌疑人，由做出决定的检察机关进行监督考察不仅易发生监管疏漏，也占用了大量的司法资源。因此，由检察机关交犯罪嫌疑人户籍所在地的学校、司法机关及其他相关的基层组织配合进行监督考察，更有利于及时掌握情况。检察机关应立足于监督、指导、审查的地位，由未成年人的监护人及学校、社区对犯罪嫌疑人进行管教，充分吸收社会工作者和社会志愿者的力量辅助未成年人的矫正，允许被害人参与考察，从而形成客观、公正、全面的考察成果。
2.考察方式。第一，检察机关召开考察座谈会、责令考察对象提交书面思想汇报、走访学校，定期掌握其思想动态；第二，学校、社区出具表现证明，证明其生活和学习的情况以及是否参加社区劳动或者公益活动；第三，社会工作者或社会志愿者针对心理矫正情况及时进行沟通，由矫正机构出具矫正报告；第四，询问被害人、调查被附条件不起诉人在悔罪、补偿损失等方面的表现。
3.考察频率和考验期。贯彻“教育、感化、挽救”的方针，根据嫌疑人的悔罪情况、案件危害程度、考察方式来掌握。如书面思想汇报半月一考察；学校表现季度一考察；座谈会在考察结束前进行；真诚悔罪，危害较小，考察期限较短的，只进行一到两次考察。
（三）相关配套制度
1.救济制度。当考验期满，检察机关以某种理由撤销附条件不起诉决定时，特别是当犯罪嫌疑人在考验期内己经履行了一定义务的时候，撤销决定一定会招致犯罪嫌疑人的强烈不满，可以规定允许嫌疑人向上级人民检察院申诉。考察期满后，当检察机关作出不起诉决定时，认为嫌疑人没有依法履行附加条件所规定各项义务的被害人，有权向上级检察机关申诉或在检察机关作出不起诉决定后，根据《刑事诉讼法》的有关规定向人民法院提起自诉。【附条件不起诉考验期内的检察监管】
2.监督制约机制。内部制约，下级检察机关作出附条件不起诉决定后，应报上级检察机关备案，上级检察机关认为附条件不起诉决定不当的，可以撤销该决定并指令下级检察机关提起公诉。外部制约，包括诉讼当事人以及公安机关、法院的制约。获得公正审判是犯罪嫌疑人和被告人的一项权利，附条件不起诉的适用前提之一是要征得犯罪嫌疑人及其法定代理人的同意。被害人的利益和意愿是
重要的考量因素，因此应当充分听取其意见，不起诉决定书应当送达被害人，并赋予其救济权利。公安机关可以对附条件不起诉的决定要求复议、提请复核。法院的监督制约则体现在被害人对不起诉决定不服而直接向人民法院起诉上。
附条件不起诉是对涉罪未成人的特殊保护措施，其意义在于让失足的未成年人通过教育感化重新回归社会。检察工作者应当心怀宽容和责任感，以恰当的考察方式，实现对未成年人的区别对待和公正量刑，达到法律效果、政治效果和社会效果的统一。
附条件不起诉考验期内的检察监管(二)
附条件不起诉考验期制度探讨
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附条件不起诉考验期制度探讨
作者：郑国泛
来源：《法制与社会》2015年第09期
摘 要 作为修改后的刑诉法所新确立的一项制度之一，附条件不起诉制度体现了对未成年人的特殊保护，是贯彻落实宽严相济政策的体现。本文从附条件不起诉制度中选择考验期内有关规定（考验期制度）作为研究内容，结合司法实践，分别对考验期制度在附条件不起诉制度中的概况、与其他相似制度的比较、可能存在的问题及对策等问题阐述了相关见解。 关键词 附条件 不起诉 考验期制度 缓刑
作者简介：郑国泛，浙江省平阳县人民检察院。
中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）03-048-03
修改后的刑诉法从法律层面正式确立了未成年人附条件不起诉制度，但作为一项新生的制度，其在实践中是否能得到有效的实施，还需要有关部门对该制度的条文理解、具体的程序操作等方面作进一步的明确。鉴于附条件不起诉制度涉及众多方面，笔者试图择其一面，即该制度在考验期内的制度创设及可能涉及的程序操作（本文简称“考验期制度”），并结合笔者所在县院自新刑诉法颁布后就该制度的司法实践作浅显的探析，供大家批评指正。
一、考验期制度在附条件不起诉制度中的概况
（一）条文规定及解读
新刑诉法第二百七十一条、第二百七十二条、第二百七十三条对附条件不起诉制度作了规定。其中：第二百七十一条第一款涉及该制度的适用条件，包括法定条件（涉罪种类、可能的刑罚范围及犯罪嫌疑人悔罪表现）以及参考条件（公安机关、被害人意见）；第二百七十一条
第二款涉及诉讼主体救济程序（包括公安机关、未成年犯罪嫌疑人及其法定代理人异议程序以及被害人权利救济程序）；第二百七十三条第二款主要涉及考验期满后未成年犯罪嫌疑人的诉讼出路。本文所探讨的考验期制度则规定在第二百七十二条、第二百七十三条第一款，其中：第二百七十二条第一款“……考验期内，由人民检察院……监督考察。未成年犯罪嫌疑人的监护人……配合……做好监督考察工作”规定了考察主体为人民检察院，考察配合主体为被考察对象的监护人；第二百七十二条第二款规定考验期限为“六个月以上一年以下”；第二百七十二条第三款及第二百七十三条第一款则就考察义务以及考验期内的撤销条件作了规定，其中第二百七十二条第三款、第二百七十三条第一款分别从命令性和禁止性角度对考察义务内容作了规定。
（二）考验期制度在附条件不起诉制度中的地位
附条件不起诉考验期内的检察监管(三)
附条件不起诉实践问题和应对建议
附条件不起诉实践问题和应对建议
钱启宁 方海青
刑事诉讼中附条件不起诉程序的设臵是我国未成年人犯罪刑事诉讼制度的重大进步。但是从三门县检察院的办案情况看，该制度正式实施以来，在实践中并未得到很好的适用，仍面临诸多困难需要解决应对。
一、附条件不起诉适用情况
三门县院2010年至2013年6月受理的未成年人犯罪案件类型集中在侵犯公民人身、民主权利、侵犯财产以及妨害社会管理秩序三类案件中（见图表1），涉案人数占未成年人犯罪总人数的87.3%，其中侵犯财产类犯罪所占的比重最大，占总人数的44.3%，其次是妨害社会管理秩序类犯罪，占32.3%。[1]常见的未成年人犯罪符合附条件不起诉的案件类型要求。
图表1：未成年人犯罪案件类型 年份 类型
2010年
2
2
2013年1-6月
合计
011年 012年
受理总数 44人
42人
42人
4人
30 158人
侵犯公司人身、民主权利案件 侵犯财产案件
人
4
人
90人
17人 70人 51人
20人
15人
7人
22人
12人
13人 17人
妨害社会管理秩序案件
15人
图表2：未成年人犯罪刑期类别比例图
2010年到2012年间，三门县院起诉到法院判决的未成年被告人共113人，涉及的罪名全部为侵犯公民人身、民主权利、侵犯财产以及妨害社会管理秩序这三类犯罪，其中被判处一年有期徒刑以下的有67人，占未成年人犯罪案件判决总人数的59.3%（见图表2）。[2]
上述数据显示，起诉到法院判决的未成年人犯罪案件中，有近六成属轻罪，符合附条件不起诉的适用条件，但事实上适用附条件不起诉的很少。三门县院2013年1-10月起诉到法院的未成年被告人有39人，目前判决生效的21人，其中被判处一年有期徒刑以下的就有14人。但是只对2名涉罪未成年人作出附条件不起诉决定，二人分别涉嫌寻衅滋事犯罪和聚众斗殴犯罪，均是在校高中生，没有前科劣迹，在学校表现及学习成绩都尚可，其中一人还是今年的高考生。对于大量犯轻罪
的未成年人，即便有悔罪表现，我们更多地还是选择了提起公诉，类似情况在其他地区也存在。台州全市九个基层院，2013年10个月中公诉部门办结的未成年人犯罪人数达751人，其中707人起诉至法院判决，只有8人被作出附条件不起诉决定，有个别基层院还没有对未成年人犯罪案件适用过附条件不起诉。[3]这些数据和现象说明，目前附条件不起诉制度在司法实践中适用情况并不理想。
二、附条件不起诉司法实践困境分析
附条件不起诉的雏形来自于基层检察院的改革实践，最早出现在1992年，上海市长宁区人民检察院对一名16岁的盗窃犯罪嫌疑人实行“诉前考察”，在三个月考察期满后，因其表现良好，最终对其作出“免予起诉”的决定。[4]此后，全国各地陆续有基层检察院进行过类似的实践探索。近几年，由于附条件不起诉制度对于未成年人罪犯的权益保护、教育感化作用得到社会普遍认可，该制度的探索也符合我国刑事诉讼制度改革的主流方向，因此，许多地方检察院把附条件不起诉作为一项工作创新予以推行。据统计，全国有19个省市200余个基层检察院曾开展过这项制度的试点工作[5]。如今，新修正刑诉法将附条件不起诉制度予以立法确认，这项源自于基层司法改革、又多次被实践推广并得到普遍认可的制度，在新刑诉法颁布实施后，理应会在基层检察院被大力推行并普遍适用。但从目前调查情况来看，附条件不起诉在司法实践中仍存在着诸多的困境，妨碍了该制度的有效适用。
1、认定“有悔罪表现”的考量标准不明确，存在案件筛选问题。附条件不起诉必须具备的基本条件之一是“有悔罪表现的”。目前，
新刑诉法和《人民检察院刑事诉讼规则》都没有规定“有悔罪表现的”具体情形，司法实践中就很难把握。办案检察官只能凭借个人经验作出判断，易造成评判标准不一，不利于该制度适用。
2、检察机关行使监督考察权的规定过于原则，存在执行问题。新刑诉法规定：“在附条件不起诉的考验期内，由人民检察院对被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人进行监督考察。”《人民检察院刑事诉讼规则》规定：“检察院可以会同未成年的监护人、所在学校、单位、居住地的村委会、居委会、未成年人保护组织等的有关人员，定期对未成年犯罪嫌疑人进行考察、教育，实施跟踪帮教。”至于如何监督考察、跟踪帮教则没有明确。监督考察、跟踪帮教具体由检察机关的哪个部门执行？定期监督考察的间隔时限应当多久？监督考察的形式、内容怎样设定？等等这些问题，法律、司法解释都没有作出具体的规定，相关的理论体系也尚未形成。检察机关的监督考察工作是附条件不起诉程序的一个关键环节，考察结果直接影响案件的最终处理。但由于没有一个统一的适用标准，在具体个案的办理过程中存在着不少差异，易造成监督考察、跟踪帮教机制落实不到位，引起执法困惑。
3、现实矛盾导致不少承办人不愿启动附条件不起诉程序。主要原因有三方面：（1）将未成年人犯轻罪案件直接提起公诉的办案效率比附条件不起诉高很多。以一个可以作附条件不起诉的案件为例，将其提起公诉所需要的工作时间与作附条件不起诉决定所需要的工作时间进行比较（附图表3），可以发现直接提起公诉一般仅需2个工作日，而作附条件不起诉决定，则至少需要5个工作日，且时间跨度长，牵制精
力多。（2）附条件不起诉的考察期要求大大增加了承办人的工作量。目前，很多地方公诉部门的承办人每年要办理百来个甚至更多的案件，在如此繁重的工作中，还要抽出时间对附条件不起诉的涉罪未成年人进行定期考察，工作量更大、更繁琐。这都导致很多案件承办人更愿意将此类案件直接提起公诉，不太愿意启动附条件不起诉程序。（3）启动附条件不起诉程序工作挑战更大。对已构成犯罪本应受到刑事处罚的案件，审查后作出附条件不起诉决定，实际上是检察裁量权最直接、最充分的体现。权力大意味着责任更大，不少承办人在当前法律规定尚存缺陷，实践操作存在多个问题的情况下，更多会选择逃避。
图表3：提起公诉与附条件不起诉时间表
提起公诉【附条件不起诉考验期内的检察监管】
诉讼程序
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