垂直管理是什么意思

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垂直管理
垂直管理是什么意思(篇一)

环境监测垂直管理 难在队伍建设

北极星节能环保网讯:党的十八届五中全会提出，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。这是环境管理体制的重大创新。环境监测工作的业务板块相对稳定，工作手段也较为成熟，实行垂直管理的技术难度可掌控，但人才队伍的整合与能力建设预计需要较长时间，甚至成为影响垂直管理效果的难点。

总体上看，环境监测队伍的内部差别较大。在省级层面，技术实力基本相当，每个省（市、自治区）站（中心）都拥有数量不等的优秀监测专家，是监测网络的中坚力量。在设区市层面，差别已经拉大，有的技术实力和省级站相当，甚至还要强，但有的市级站缺编制、少设备，完成常规任务都有困难。在县级层面，差别更大，有的完全可以独当一面，但有的县级站并没有运作起来，仪器设备没有开封，人员也被借调从事其他环保工作，基础非常薄弱。 事在人为。以目前的经济实力，只要下决心加大投资，短期内就可使办公用房、仪器设备等硬件设施武装到位。但队伍建设有其特殊规律和周期，硬件设施到位了，没有合格的监测人员，也无法产生真实、准确的监测数据。

垂直管理难在对存量监测人员的合理安置。对一穷二白或有空余编制的市、县级站，垂直管理难度相对较小，设计好方案后，公开招聘技术力量补充进去即可。而最棘手的问题是，一个县级站有全额拨款事业编制30多个，自收自支编30多个，总共近70个，但垂直管理不可能给一个县级站分配这么多编制，怎么分流是一个难题。更为普遍的情形是，各级环境监测站往往成为人才摇篮，很多监测人员借调到局机关、监察等部门，已经不是监测队伍人员。

垂直管理，工作人员的思维方式、技术能力等都要磨合，如果磨合得不好，就有可能出现非常尴尬的局面，即名义上人齐额满，但相当一部分人员的工作能力不强，达不到通过垂直管理促进工作质量提高的预期目的。而且，这批人员离退休尚早，在此期间，如果监测技术进步不明显，就会对垂直管理的成效或队伍形象产生负面影响。

实施垂直管理，省级站和设区市级站的人员编制以做加法为主，队伍会进一步加强，能力也会相应提升，从而带动监测队伍整体实力的增强。而对数量众多的县级站，具体情形千差万别，应按照区别对待、分类指导的原则，多提供一些改革路径或垂直管理模式，要求省、市级站联合县级站协商，一县一议，定位好发展方向，形成精干、高效的上下一盘棋的格局。

在垂直管理新模式下，县级站会壮大成可依靠的基层力量，还是变得尾大不掉？应该说机遇与挑战并存，需要客观分析利弊，既要延伸监测抓手，又要保证抓手有力。扭住人才队伍这个牛鼻子，科学利用存量资源才是关键。 中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议，于2015年10月26日至29日在北京举行。全会提出，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。 1

全会提出，加大环境治理力度，以提高环境质量为核心，实行最严格的环境保护制度，深入实施大气、水、土壤污染防治行动计划，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。

全会提出，筑牢生态安全屏障，坚持保护优先、自然恢复为主，实施山水林田湖生态保护和修复工程，开展大规模国土绿化行动，完善天然林保护制度，开展蓝色海湾整治行动。

环保监测监察机构垂直管理制度改革思考

党的十八届五中全会提出，“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。”习近平总书记指出：“省以下环保机构监测监察执法垂直管理，主要指省级环保部门直接管理市(地)县的监测监察机构，承担其人员和工作经费，市(地)级环保局实行以省级环保厅(局)为主的双重管理体制，县级环保局不再单设而是作为市(地)级环保局的派出机构。”这是环境管理体制的重大创新，旨在遏制环境管理中的地方保护主义，增强环境监测监察执法的独立性、公正性，解决环境监管失之于宽、失之于软的状况，提高环境监管的有效性。

在充分征求各市(州)环保部门和有关单位意见的基础上，姜平副厅长组织召开了专题会议，就改革可能遇到的问题困难、需要解决的重大问题进行了深入研究和全面思考，对下步工作进行了安排部署。

一、垂直管理可能遇到的问题及困难

(一)垂管后，环境质量责任落实难。县(市、区、特区)环保局以市(州)环保局派出机构的形式垂直管理后，地方人民政府履行环境保护职责将失去有效的载体或部门支撑，不利于地方保障环境质量责任的落实，对地方政府落实环境保护主体责任带来一定影响。

(二)垂管后，环境保护工作任务重。实施垂直管理后，可能导致相关工作在一定范围内难以开展。同时，大部分环境监察、监测部门还承担应急、信访投诉受理、减排监测体系等工作，如将这些职责全部划转给环保行政部门，协调工作增大。垂直管理，会造成地方政府和相关职能部门弱化抓环保工作的力度，在行政管理上因脱离本级地方政府，不利于县级人民政府通盘思考和部署环保工作，在工作落实上，其他部门应该承担的环保职能职责可能会被转嫁到环保部门，从而造成环保部门“孤军作战”。

(三)垂管后，环境保护工作联动难。环保部门因垂直管理而不利于与其他部门的协同作战，大环保协调机制难落实。县级环保部门作为派出机构，在体制上因脱离地方而不能很好协调其他部门，无法形成联动机制。

(四)垂管后，环境保护统一监管难。地方各级环保机构力量薄弱，各地共同反映了人员编制不足的问题。“新法”要求县级以上环保部门对本行政区域环保工作实施统一监管管理， 2

本来地方环境监管力量就很薄弱，垂直管理后，没有了眼睛(监测)，又少了腿(监察执法)，监管责任落实存在极大困难，需要重新定位环保局行政的职责范围。

(五)垂管后，环境保护资金投入难。现阶段，各级政府在环境污染治理上投入较大，但垂管后，相关费用如收归省或市(州)统一管理，将会影响县级政府在污染治理方面投入的积极性，市级财政压力将明显增大。

(六)垂管后，干部成长交流难。垂直管理后，环保系统干部成长空间相对变窄，与其他部门之间的交流难度增大，也不利于干部多元化发展，不利于环保系统干部队伍素质的提升。

二、垂直管理需要解决的三大重大问题

一是环境质量责任主体的法律规定问题。必须进行科学的制度设计，保证市、县人民政府对本行政区域的环境质量负责，保证县级以上地方环境保护主管部门对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理的法律规定落到实处，这是关系到实行省以下环保机构监察执法垂直管理制度成败的核心问题所在。

二是监测监察执法机构日常工作衔接问题。实行省以下环保机构监察执法垂直管理制度后，市、县(市、区)环境监察支队、大队与同级环保部门的关系由一家人变成了“友邻单位”，所以，必须认真研究解决工作衔接问题。

三是组织人事与保障问题。环保机构编制员额少是一个普遍性问题，实行监测监察机构垂直管理后，这两个机构与环保局机关不再是“一家人”，其在环保局机关工作的人员势必要归位，环保局机关如何正常运行将需要重新考虑。

三、对垂直管理工作的研究与思考

(一)出台实施细则以便加快推进改革工作。要明确改革的时间表、路线图，否则人员编制、经费保障、能力建设将会受一定影响。

(二)增加地方环保机构人员编制。通过改革，必须切实解决机构设置和人员编制不合理、不完善以及相关部门职能定位不清楚、不准确的问题。同时应在乡(镇、办事处)设置生态环境保护工作站(所)，延伸环保管理网络，实现环境监管全覆盖。

(三)全面明确各部门环保工作的具体职责。对涉及环境保护部门的职能、范围、方式、责任等应具体化、法制化，否则，尽管大环保工作格局已初步形成，但分工上仍会存在职责不明的问题，容易造成“家家都在讲、大家都不管”的局面。因此，必须厘清各级各部门的职责，做到权责统一，分工明确。必须调整理顺各级环保部门与地方政府及其相关部门的工作关系，明确责、权、利和有关考核、奖惩机制等系列关系。

(四)可否将市州级环保部门主要负责人纳入同级政府党组成员(提高职级)。在体制改革中明确市州级环保主要负责人进入同级政府班子，既体现了环保工作的突出地位，更重要的是可以为各级政府环保工作建言献策，参与政府决策。

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(五)成立区域统一执法机构。针对环境保护工作的区域性、特殊性和战略性，解决好没有统一执法机构和长效工作机制难建立的问题，很有必要建立区域统一执法机构并形成长效机制。

尽管呼吁多年，有过讨论，也有过争议，但是，当省以下监察执法垂直管理真的来了，还是有不少人感到了意外。十八届五中全会公报提出，国家将实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。这一改革也成了这几日环保人士、专家学者们热议的话题。

地方怎么说？

一位基层环境监察执法人员告诉记者，环境监察执法工作能放到五中全会公报中，体现了中央对环境监察工作的高度关心和重视，基层环境监察执法人员很受鼓舞，对做好环境监察工作充满信心。

江苏省环保厅苏中督查中心主任戴明忠表示，属地化管理的环境监察执法模式存在诸多缺点，比如在现实监管执法过程中容易受到干扰，缺乏独立性等，执法不严、违法不究的情况大量存在。省以下监察执法垂直管理，为独立、公正地开展环境监管执法，实行最严格的环保制度，提供了制度保障。

“去掉监测监察，环保局只剩下8个编制了，下一步工作怎么开展？”华东某县级环保机构负责人疑惑道，为什么不是行政机构垂直呢？

监测相对独立，垂直管理相对成熟，而环境执法是一项综合性工作，环境执法权分散于各相关兄弟部门，例如在实施新环保法中，查封扣押等行政强制措施实施的保障、行政拘留等行政处罚的执行、环境违法犯罪的查处和行政处罚的强制执行，都离不开本地司法机关的协助，环境监察执法需要各级各部门共同参与才能完成。在垂直管理的同时，横向联合执法如何实现，需要思考。有基层环保人员建议。

这次垂直管理是指事权上的垂直，还是说“队伍”都统一管理了，不少人在讨论这样的问题。

有基层环保人员认为，垂直管理是好事啊，特别对企业来说，以前有些地方可能存在重复执法、多头执法，垂直管理既能减轻企业负担，还能更有效地统筹调配人财物等方面资源，提高队伍专业性和执行力。不过，对环保机构来说，本来地方环境监管力量就很薄弱，一下子没有了眼睛（监测），又少了腿（监察执法），新环保法要求县级以上环保部门对本行政区域环保工作实施统一监管管理，下一步该怎么管？需要进一步理顺。

此外，省以下监察执法垂直的话，是不是首先要剥离其承担的其他职责给机关？因为到了区县一级，监察人员还承担了应急、信访投诉受理等工作。

江苏省常州市滨江经济开发区环安局局长孙国栋认为，省以下监察执法垂直管理是我国经济社会发展到了新的阶段，为积极应对和满足当前我国公众普遍对优良生态环境迫切需求而开启最严格环保监管模式的主要保障，保障和改善区域环境质量成了环保部门存在的核心 4

价值，可以更好地体现和确立政府着力改善环境的公信力，相对增强环保工作的保障能力，也有利于专业人员的集聚，使环保监管队伍更具专业化和职业化素养。

不过，实现省以下环保机构监察执法垂直管理，在法律体制和行政管理体制上仍然需要进一步完善：一是环境监察机构在法律地位上是受县级以上人民政府环境保护主管部门委托；二是《关于加强环境监管执法的通知》明确“县级以上地方政府对本行政区域环境监管执法工作负领导责任”，垂直以后当地政府在环境监察执法工作所应承担的责任需要进一步理顺。一位基层监察执法人员认为。

专家怎么看？

“这是中央强化环境执法，打破地方保护主义的一个信号。”国家行政学院法学部教授、博士生导师杨伟东在接受本报记者采访时表示，中央的这一安排既是顺应十八大以来整体改革的思路，也是实现“十三五”经济社会发展目标的必然要求。

党的十八大首次提出全面建成小康社会，五中全会公报提出了全面建成小康社会新的目标要求，“生态环境质量总体改善”位列其中。

环境保护部部长陈吉宁曾在不同场合多次强调，“生态环境已成为全面建成小康社会的短板和瓶颈制约。”日前召开的环境保护部传达学习党的十八届五中全会部党组扩大会上，陈吉宁部长再次强调，要深刻认识全面建成小康社会目标下完成生态环境保护任务的紧迫性和艰巨性。

改善生态环境质量，需要严格的法律制度，更依赖严格执法。

然而，当前在地方政府经济增长冲动下，如不改革环境执法体制机制，环境执法难问题很难有所突破。例如有学者就提出，新环保法实施后，对地方政府的约束力究竟几何，尚有待观察。

还有两个佐证是，按照国务院要求，当前各地都在清理阻碍环境监管执法的“土政策”，虽没有具体统计数字，但是就各地目前的公开报道看，仍较为可观。有研究此问题的专家告诉记者，更有甚者，有些地方还在这边清理那边制定；另外，有地方环境资源审判庭的人士也向记者抱怨，除了执法取证不过关外，地方保护也是他们面临无案可审的重要原因。 一直以来，地方环保部门都是实行地方政府和上级环保部门的“双重领导”。环保监察队伍从省到县（市）分别为环境监察总队、环境监察支队和各区、县（市）环境监察大队，这“三队”之间存在着上级对下级的业务指导关系，但各自的人财物则归属所在的环保局机关。在现行的环保系统中，省环保厅对市环保局有业务指导关系，但市环保局的人财物则属市政府管理。

“现在人财物都是由地方政府配给，环境监察不过是地方政府的一把剑，需要的时候就拿出来砍砍，不需要的时候就收在仓库里。”一位基层监察执法人员这么形象地比喻了一番。 5

垂直管理方案
垂直管理是什么意思(篇二)

河北新启元能源技术开发股份有限公司

关于开展垂直管理模式的通知

各部室，区域有关单位：

为了构建 “全面覆盖、分工负责、分级落实，纵向管理，横向沟通”的垂直管理机制，形成职责清晰、管控有力、协同高效的管理格局。《垂直管理控制程序》已经公司办公会讨论通过，现发放给你们，请遵照执行。

河北新启元能源技术开发股份有限公司

二零一一年二月一日

垂直管理控制程序

1.目的

为改进现有管理模式，营造一个统一指挥、统一调度的管理氛围，使公司尽快形成一个具有凝聚力、竞争力的优秀团队，特制定此程序。

2.适用范围

本程序适用于河北新启元能源技术开发股份有限公司的内部管理程序。

3.职责

3.1总经理负责对副总经理、总工程师、财务部长、综合管理部长的垂直管理。

3.2常务副总经理负责对生产运行部长、技术研发部长、品质检验部长、安全设备部长（仅限于设备管理职能）、检维修中心主任的垂直管理。

3.3安全副总负责对安全设备部长（仅限于安全管理职能）、市场营销部长的垂直管理。

3.4各部室长负责对区域主管、部室科员的垂直管理。

3.5各主管负责对直接下属班长（科员）的垂直管理。

3.6班长负责对直接下属员工的管理，不得跨班管理。

3.7各职能部室负责相关责任范围的检查和管理。具体管理职能管理范围按照《职位说明书》、《内控手册》执行。

4.定义

垂直管理：每个岗位、每个人只有一个上级、只服从一个上级的指挥、只向一个上级报告。上级对下级可以越级检查，但不能越级指挥，必须由直接上级下达命令。

报告：是在正常的情况下向直接上级请示工作取得指示。 申诉：是告状。认为对某一（些）问题的处理结果不正确，而向直接上级的上级申述理由，请求重新处理的行为。

5.垂直管理的实施程序

管理体系上的每一管理岗位只有一个最高负责人，该岗位职务所规定的权限也只能赋予这一个人，其责任也必须由同一个人承担。

5.1职能部室、副总经理、总经理可以自己或通过其他检查手段检查各级人员的工作，但发现问题后，在正常的情况下，一般不能越级更改下级的安排，而是向直接下级发出指令。管理人员在发布命令时，只能沿指挥线逐级地传达下去，并以《四小时工作反馈单》的形式反馈给上级主管，直至反馈至最初下达命令的管理者。

5.2紧急情况：上级领导未找到他的直接下级，不能眼看着损失发生时即可越级指挥。直接下级用种种理由不贯彻执行直接上级的指示，任何领导都有权越级指挥。

5.3下级对上级不能告知只能请示，上级的对错由其上级管理者来裁定，下级无权判断上级的对与错。下级对上级可以越级申诉，不能越级报告。

5.4只有在以下三种情况下被认为是可以实行申诉的：

1、上级有贪污、盗窃、违规违纪的行为；

2、上级有重大出卖和危害公司利益的行为

3、上级滥用职权对申诉者有重大不公平的行为；

以上三种情况如果属实即可成立；如属诬告，申诉者必须对此负全责。

5.5垂直管理的类型

5.5.1紧急情况时最高领导者必须亲临现场，在紧急的情况下的管理为临时管理。

5.5.2单项指挥只与一名的直接下级有关。

5.5.3多项指挥与二个或以上的直接下级有。

5.5.4整体指挥就是命令同时发给下属各级人员。

5.6垂直管理的方法及内容

5.6.1命令，一般分为口头和书面命令两种。

5.6.2命令有以下几部分组成：

a.受命人：即接受命令的执行人。

b.命令内容：即去干什么工作、时间、地点、人员、行动、行动的对象。

c.完成的标准：即任务要完成到什么程度，即做成什么效果。 d.对任何命令不管完成与否，都要在规定时间内复命，不得超过

四小时，也称作“四小时反馈制”。见《四小时工作反馈单》（附件1）

e.垂直管理流程，按照《垂直管理模式工作流程示意图》（附件

2）执行。

6.垂直管理的纠偏方法

为提高垂直管理的效率，防止可能出现的管理缺位、错位或“重生产轻管理”等现象，实行“目标管理、工作计划、沟通协调、评价考核”等配套工作机制。

6.1计划目标导向机制

建立以目标责任书为核心、以工作计划为过程的工作的机制。各责任人根据年度目标责任书，分解成月度目标管理卡，按照管理卡的各项工作指标（主要工作职责），编制月度工作计划，再将月工作计划分解成周计划，周计划又分解成日计划。使各项工作计划形成PDCA循环，注重计划实施过程中的控制和纠偏，保障各项工作都能够顺利衔接。

6.2职能部门月度工作沟通汇报机制

每月召开一次职能部门工作沟通汇报会，各部门负责人将上个月需沟通协调的工作进行总结分析，对不配合工作的单位在会议上给予点名批评。同时，就下个月需沟通协调工作提出要求和进行布置。

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