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专题询问制度化(一)
人大专题询问制度化研究
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人大专题询问制度化研究
作者：陈淑娟 马洪强
来源：《人大研究》2013年第08期
询问和质询是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的一项重要监督权力，但在人大监督的实践中，却很少被采用。自2010年6月24日十一届全国人大常委会第十五次会议分组审议国务院关于2009年中央决算报告并开展专题询问以来，全国各省区市积极借鉴全国人大的经验，陆续开展了专题询问，取得了较好的效果，专题询问逐渐成为人大监督的重要方式。专题询问是对法定监督形式——询问的深化和拓展，具有主题重大、形式多样、公开透明等特点。有效推动专题询问的制度化、规范化、程序化，使其上升为法律制度，从而规范引导专题询问的开展，能更好地支持、帮助和促进“一府两院”规范相关工作，进一步增强人大监督的保障性、建设性和实效性。
一、专题询问的定位
我国宪法及相关法律已有询问和质询的相关规定，专题询问却缺少制度支撑。准确理解专题询问的定位、性质和功能，是专题询问制度化研究的重要前提。
（一）专题询问的来源
专题询问来源于询问制度，是询问的一种重要方式，最早由全国人大常委会提出。2010年3月9日，吴邦国委员长在十一届全国人大三次会议上所作的常委会工作报告中指出，2010年要依法开展专题询问和质询。“询问和质询是人大对„一府两院‟实施监督的法定形式。根据监督法和全国人大常委会关于加强经济工作监督决定的精神，2010年我们将选择代表普遍关心的问题听取国务院有关部门专题汇报，根据有关法律的规定，要请国务院有关部门主要负责同志到会听取意见、回答询问、答复问题。”
我国宪法及相关法律对询问已作出相关规定。全国人大组织法第十七条规定：“在全国人民代表大会审议议案的时候，代表可以向有关国家机关提出询问，由有关机关派人在代表小组或者代表团会议上进行说明。”我国地方组织法第二十九条规定：“在地方各级人民代表大会审议议案的时候，代表可以向有关地方国家机关提出询问，由有关机关派人说明。”代表法第十三条规定：“代表在审议议案和报告时，可以向本级有关国家机关提出询问。有关国家机关应当派负责人或者负责人员回答询问。”2006年8月通过的监督法对“询问和质询”专设一章，第三十四条规定：“各级人民代表大会常务委员会审议议案和报告时，本级人民政府或者有关部门、人民法院或者人民检察院应当派有关负责人到会，听取意见，回答询问。”此外，预算法和立法法也对询问作出了相应的规定。
由于相关法律对询问的规定非常原则，对询问的提出、询问的程序、询问的答复等具体细节都未作出明确规定，实践中询问权的行使并未常态化。目前，人民代表大会会议或常委会会
专题询问制度化(二)
论专题询问
论专题询问
摘要： 专题询问属于法律规定的询问这一范畴，和以往开展一般询问的不同之处在于，专题询问主要体现在它是有计划、有组织、有准备地集中对特定议题进行问答的活动，更加注重询问作为一种法定监督方式、刚性监督方式的运用，从而有利于加大监督力度，增强监督实效。
关键词：人大常委会 监督权 监督方式 专题询问
一、“专题询问”的法律定位及特征
询问是人大监督的一种形式。地方组织法第二十九条规定，“在地方各级人民代表大会审议议案的时候，代表可以向有关地方国家机关提出询问，由有关机关派人说明。”①代表法第十三条规定“代表在审议议案和报告时，可以向本级有关国家机关提出询问。有关国家机关应当派负责人或者负责人员回答询问。”②监督法第三十四条规定，“各级人民代表大会常务委员会会议审议议案和有关报告时，本级人民政府或者有关部门、人民法院或者人民检察院应当派有关负责人员到会，听取意见，回答询问。”③专题询问实质上是对询问形式的创新与发展，它比一般意义上的询问更尖锐、更严肃、更具体、更实在、更具有约束力。
专题询问大致具有法定性、公开性、针对性、互动性、时效性等特点。所谓法定性，就是宪法和组织法、监督法等法律法规均对开展询问作出了相关规定，说明专题询问是一种合法的监督形式。所谓公开性，就是整个活动公开透明，是在人民群众和人大代表的积极参与【专题询问制度化】
和监督之下进行的。所谓针对性，就是询问之前会选定议题，整个询问主要针对该议题展开，而不是随机的询问。所谓互动性，就是监督者与被监督者在民主和谐的氛围中，通过采取“一问一答”的方式，就相关问题形成共鸣与共识。所谓时效性，就是类似于现场办公的形式，能够当场由责任单位作出说明和承诺，有利于促进相关问题的有效解决与落实。从以上五个方面的特点来分析，就不难看出开展专题询问确实是一项很有必要、很有意义与作用的监督活动。
二、“专题询问”的法理依据
权力，是一种对社会公共资源进行支配的、具有强制性的力量。权力以实现公共利益而产生正效应，但同时，也是腐败等负效应的源头。正如阿克顿勋爵所言：“在所有使人类腐化堕落和道德败坏的因素中，权力是出现频率最多和最活跃的因素。”④法国思想家孟德斯鸠在其名著《论法的精神》中写道：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”；“有权力的人们行使权力，一直遇到界限的地方才止”，因而“从事务的性质来说，要防止权力滥用权力，就必须以权利制约权力”。⑤人类社会有史以来，无论任何国家、任何组织、任何个人，凡是权力不受制约，几乎无不饱尝了苦果、受到了惩罚、付出了代价，这一点即使是无产阶级政党及其领袖也不例外。无数事实证明：正如不应有绝对的自由，也不应有绝对的权力，凡权力都应该受到制约和监督。⑥
关于权力的制约与监督，有以美国为代表的“分权与制衡”
的模式和以英国代表的“具有立法权的议会监督内阁”的模式。在我国，由人民代表大会行使对“一府两院”的监督权。我国宪法明确规定：国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是各级人民代表大会；国家行政机关、审判机关、检察机关都有人大产生，对它负责、受它监督；全国人大及其常委会监督国务院、最高人民法院、最高人民检察院的工作，地方各级人大及其常委会监督本级人民政府、人民法院、人民检察院的工作等。 人大及其常委会对“一府两院”进行监督的手段有七种，其中询问权是其法定监督形式之一。专题询问本质上讲属于法律规定的询问这一范畴，是人大行使询问权，监督“一府两院”工作的创新和有效方式之一。
三、如何开展“专题询问”
自2010年全国人大常委会第一次开展专题询问始，人大以专题询问的监督方式问政“一府两院”已成常态化。纵观全国人大常委会和地方各级人大常委会开展的专题询问，大体操作程序主要包括五个方面。首先第一步是选择议题。事关社会经济发展大局和社会普遍关心的问题、群众反映强烈的问题是专题询问选题的重点。如全国人大常委会针对粮食安全、医疗改革、农田水利建设、校车安全问题的专题询问。第二步是制作工作方案。会前，常委会有关工作机构或办事机构会及时征求常委会组成人员及“一府两院”或有关部门负责同志的意见，在充分吸纳各方面意见的基础上，研究制订严密、完备的工作方案。明确开展专题
询问的主题、询问人、询问对象、形式、时间和场合等，让常委会组成人员及“一府两院”或有关部门的负责同志清楚询问的式、由谁询问、对谁询问、如何询问、怎么回答等。第三步是开展调研和视察工作。在专题询问之前，人大常委会会组织人员针对询问专题开展走访、座谈，与群众面对面交流，尽可能的掌握第一手资料。通过收集的资料和群众反映的情况，梳理出要询问的问题。如甘肃省天水市人大常委会在对麦积山风景名胜区保护管理专题询问中，就采取了现场察看、明察暗访、随机询问、召开座谈会等形式，进行了专题调研。第四步是组织询问。专题询问一般应安排在常委会会议上进行，先听取和审议“一府两院”的专项工作报告后，再集中进行专题询问。通常由常委会主任或者副主任主持，采取现场面对面的“一问一答”的形式进行。时间一般控制在三个小时之内。询问主体主要是常委会组成人员等。询问对象主要是“一府两院”的相关领导和有关部门的主要负责人。提问环节完毕后，“一府两院”的领导在专题询问会上作综合性的表态发言；人大常委会的领导作总结讲话。必要时，常委会还会对有关专项工作作出相关决议或决定。第五步跟进监督。吴邦国委员长在十一届全国人大常委会第十八次会议闭幕会上对专题询问作出了这样的要求：有关专门委员会对专题询问中大家比较关注的问题进行梳理，选择其中一两个突出问题进行跟踪监督，争取尽快得到解决。在专题询问之后，人大常委会会分门别类的梳理问题，交“一府两院”落实。同时通过进一步严格监督、汇报
等制度，对问题紧抓不放、一跟到底，直到问题解决。上海市浦东新区人大常委会在开展针对水资源保护的专题询问后，继续跟踪监督。先后开展了一次专项执法检查和数次专题审议、代表视察，并结合国家生态区创建和代表议案督办多次开展跟踪监督。最终浦东新区的污水处理率由70%提高到80%，秀美的江南水乡风貌重现浦东。
四、专题询问的实践作用及意义
英国密尔认为，“代议制度议会的适当职能不是管理——这是完全不适合的——而是监督和控制政府。”⑦美国威尔逊也认为，“和立法同等重要的事，是对政府的严密监督”，“一个有效率的，被赋予统治权力的代议机构，要做民众的眼睛，对政府的所作所为进行监督。”“严密监督政府的每项工作，并对所见到的一切进行议论，乃是代议机构的天职。”⑧我国宪法和法律将监督权赋予人大，对于人大而言，询问权并不只是人大的权力，也是其职责所在。开展专题询问，是人大监督权从“纸上的权力”变为实实在在的权力。“纸上的权力”如果没有被使用，是不会产生效果和权威的，所以人大对询问权的实践，实际上树立了人大监督的权威性，凸显了人大敢于监督、善于监督的活力。同时，专题询问的过程中非常注重议题的选择和深入细致的调查研究，并对“问什么”、怎么“问”、怎么“改”、达到什么样的预期效果等进行反复的科学论证和预测评估，因而有利于全面掌握有关情况，找准存在的问题，分析主要原因，提出有效对策。具体对提问者
专题询问制度化(三)
人大常委会专题询问工作程序
***人大常委会专题询问工作程序
2012年5月6日
人大常委会会议期间开展专题询问是加强对“一府两院”工作监督的重要方式，是提高常委会会议审议质量，增强监督工作实效的有效途径。为规范市人大常委会专题询问工作，根据《组织法》、《监督法》以及《****人民代表大会常务委员会议事规则》的有关规定，结合实际，制定本工作程序。
一、专题询问议题的提出
常委会开展专题询问的议题，应围绕全市工作大局和人民群众普遍关注的热点难点问题，在广泛征求各方意见的基础上提出，由办公室汇总整理后，提交主任会议研究确定。
二、开展专题调研和视察
（一）专题询问前应围绕专题询问议题组织常委会组成人员开展调研和视察。
（二）专题询问前的调研由常委会副主任牵头，由常委会有关组成人员、市人大代表及相关工委组成调研组具体开展。具体方式与常委会会前议题调研、执法检查相同，可一并进行。
（三）专题询问前的视察采取集中视察和分散视察进行。集中视察由常委会全体组成人员并邀请所视察县区市人大代
表参加。集中视察前，由相关工委结合前期调研情况，制定具体视察方案，明确视察目地、重点内容及要求，确定视察时间和地点，提前5日印发常委会组成人员、邀请的市人大代表及有关部门、单位。分散视察由常委会组成人员单个或几个人联合采取就地就近的方式，广泛征求社会各方面和群众意见、建议，掌握更多第一手资料。视察期间，常委会组成人员应根据视察了解的情况，提出拟询问的具体问题。
（四）视察活动结束后，相关工委结合前期调研情况，汇总常委会组成人员提出的意见建议及专题询问的具体问题，归纳整理后，提出专题询问的具体问题建议，提交主任会议讨论。主任会议根据具体情况，确定6—10个具体询问问题，并从常委会组成人员中确定4—8人个主询问人。
三、沟通与协调
（一）专题询问议题确定后，常委会主要领导及分管领导应及时与市委、市政府主要领导或分管领导沟通，取得市委支持与政府配合。
（二）专题询问的议题及具体询问问题确定后，常委会秘书长及相关工委应及时与市政府秘书长及市政府相关部门沟通。涉及市中级人民法院、市人民检察院的议题，由常委会分管领导与市中级人民法院、市人民检察院院长沟通，加强协调配合。
（三）根据不同的层次和时间，沟通可反复多次进行。沟通
的主要内容包括：专题询问的目地和意义，依据和方法，议题和拟询问的具体问题，拟推动解决的问题、落实的难度、询问后如何跟踪落实等。
（四）市“一府两院”及相关部门，要认真研究专题询问拟询问的具体问题，总结工作，查找出现问题的原因，寻找解决方案，为回答专题询问做好准备。
四、开展专题询问
（一）常委会会议分组审议期间，专门安排半天时间，召开专题询问大会，开展专题询问。【专题询问制度化】
（二）专题询问大会除常委会组成人员及列席常委会会议人员参加外，还可根据需要，邀请有关专家、学者或公民列席，听取专题询问，提出意见。
（三）被询问的有关部门、单位主要负责人应列席常委会会议，听取意见，并在专题询问大会上回答常委会组成人员的询问。对确实存在的问题应承诺改进的方法和时限。【专题询问制度化】
（四）专题询问每个问题的问答过程应控制在20分钟之内。由主询问人主要询问，在被询问人回答过程中，其他组成人员也可随机发问，被询问人应当场给予回答。
（五）专题询问过程中，常委会组成人员提出的意见建议，指出的问题，由相关工委整理后，吸收到审议意见（草案）中。
（六）专题询问大会开展专题询问期间，天水日报、天水电
视台、天水在线网站等新闻媒体应派记者到会，进行专题报道。
五、专题询问后的跟踪督查
（一）常委会闭会后，相关工委应结合决议、决定和审议意见，对专题询问中常委会组成人员指出的问题整改情况进行跟踪监督，也可选择其中某一问题进行跟踪督查。
（二）市“一府两院”及相关部门，对专题询问中所指出的问题的整改情况，两个月内书面报告常委会。
（三）常委会收到市“一府两院”及相关部门整改落实情况报告后，交相关工委进行审查，并将结果报主任会议。对整改不力的，由主任会议决定，责成其进一步整改落实，并将落实情况在一个月内向主任会议报告。
专题询问制度化(四)
人大专题询问制度化研究
询问和质询是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的一项重要监督权力，但在人大监督的实践中，却很少被采用。自2010年6月24日十一届全国人大常委会第十五次会议分组审议国务院关于2009年中央决算报告并开展专题询问以来，全国各省区市积极借鉴全国人大的经验，陆续开展了专题询问，取得了较好的效果，专题询问逐渐成为人大监督的重要方式。专题询问是对法定监督形式——询问的深化和拓展，具有主题重大、形式多样、公开透明等特点。有效推动专题询问的制度化、规范化、程序化，使其上升为法律制度，从而规范引导专题询问的开展，能更好地支持、帮助和促进“一府两院”规范相关工作，进一步增强人大监督的保障性、建设性和实效性。 一、专题询问的定位
我国宪法及相关法律已有询问和质询的相关规定，专题询问却缺少制度支撑。准确理解专题询问的定位、性质和功能，是专题询问制度化研究的重要前提。
（一）专题询问的来源
专题询问来源于询问制度，是询问的一种重要方式，最早由全国人大常委会提出。2010年3月9日，吴邦国委员长在十一届全国人大三次会议上所作的常委会工作报告中指出，2010年要依法开展专题询问和质询。“询问和质询是人大对‘一府两院’实施监督的法定形式。根据监督法和全国人大常委会关于加强经济工作监督决定的精神，2010年我们将选择代表普遍关心的问题听取国务院有关部门专题汇报，根据有关法律的规定，要请国务院有关部门主要负责同志到会听取意见、回答询问、答复问题。”
我国宪法及相关法律对询问已作出相关规定。全国人大组织法第十七条规定：“在全国人民代表大会审议议案的时候，代表可以向有关国家机关提出询问，由有关机关派人在代表小组或者代表团会议上进行说明。”我国地方组织法第二十九条规定：“在地方各级人民代表大会审议议案的时候，代表可以向有关地方国家机关提出询问，由有关机关派人说明。”代表法第十三条规定：“代表在审议议案和报告时，可以向本级有关国家机关提出询问。有关国家机关应当派负责人或者负责人员回答询问。”2006年8月通过的监督法对“询问和质询”专设一章，第三十四条规定：“各级人民代表大会常务委员会审议议案和报告时，本级人民政府或者有关部门、人民法院或者人民检察院应当派有关负责人到会，听取意见，回答询问。”此外，预算法和立法法也对询问作出了相应的规定。
由于相关法律对询问的规定非常原则，对询问的提出、询问的程序、询问的答复等具体细节都未作出明确规定，实践中询问权的行使并未常态化。目前，人民代表大会会议或常委会会议上审议议案和报告时，相关部门的工作人员都会列席会议，但人大代表或常委会组成人员对他们提出询问的情况并不多。有时即使提出询问，由于列席会议的有关国家机关工作人员不是负责人，掌握的信息有限，难以对具有全局性、总体性的问题作出回答，影响了询问作用的发挥。而专题询问恰恰弥补了以上缺憾，成为针对性和操作性较强的一种询问方式。
（二）询问与质询的关系
询问与质询是宪法及相关法律赋予各级人大及其常委会的一项重要监督权力。专题询问是询问的一种重要方式，有效区别询问与质询的关系，有助于我们更清晰地认识专题询问的定位。两者比较如下：
1.性质和目的不同。质询的对象是主要事实基本清楚、造成不良社会影响的重大问题，提出质询案的目的是纠正“一府两院”的违宪违法行为和工作中的重大失误，是一种事后问责式的监督。询问则是在审议议案或报告的过程中，对事实不清、原因不明的问题进行了解，可以是重大问题，也可以是一般问题。
2.提出的主体不同。质询案的提出必须符合一定的人数要件，形式上更严格。质询案一旦成立，就是国家权力机关的质询案，而不仅仅是提出人的质询案。询问则可以由人大代表或常委会组成人员单独提出。
3.决定过程不同。质询案必须以书面形式提出，提请大会主席团或委员长会议、主任会议审议、通过、批准后才成立。询问则没有这些形式上的限制。
4.答复或说明的范围不同。质询案一经成立，被质询机关的负责人必须在人民代表大会会议、大会主席团、专门委员会会议、一个或几个代表团会议、人大常委会会议上，以书面或口头形式答复。询问仅规定由有关国家机关派人说明，没有要求说明人是受询问机关的负责人，更无书面说明的规定。
通过以上比较可以看出，由于质询的形式过于严厉、程序过于严格且属于事后问责的形式，人大历史上的质询并不多见，只有全国人大和湖南省、广东省等少数地方人大启动过质询。质询后，一些地方还依法提出了罢免案，追究相关事件责任人的责任。质询是事后监督，所质询事项已经产生了不利结果、造成了不良社会影响，开展质询意味着否定性评价。而法律意义上的询问不属于事后问责，更多地注重了解情况、询问事实、提出建议等。询问将监督的关口前移，搭建了社会公众深入了解“一府两院”工作的平台，围绕人民代表大会会议和常委会会议审议的相关报告和议题，对“一府两院”制定政策、开展工作等各方面进行事前防范、事中控制监督，提出意见建议，督促“一府两院”及时改进相关工作，避免不利结果的出现。显然，询问的效果更为积极，应为法律所鼓励和提倡。
（三）专题询问的特点
2010年，全国人大常委会开展了三次专题询问。继6月24日开展专题询问之后，8月27日，十一届全国人大常委会第十六次会议召开联组会议，就国务院关于国家粮食安全工作情况进行专题询问；12月24日，十一届全国人大常委会第十八次会议举行联组会议，就国务院关于深化医药卫生体制改革工作情况的报告进行专题询问。全国人大常委会的做法产生了很大的示范效应，此后各地陆续开展了专题询问工作。截至2011年12月，上海、重庆、湖北、安徽、山西、湖南、陕西、海南、新疆、黑龙江、云南、浙江、广西、江西、广东、贵州、宁夏、江苏、河南、福建等20个省级人大常委会开展了专题询问。2012年，全国又有24个省级人大常委会针对30项议题开展了专题询问。归纳起来，专题询问具有如下特点。 1.专题询问的主题重大，询问对象为“一府两院”。专题询问“询问”的事项一般是涉及改革发展稳定大局或者群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，选题上的重大凸显了专题询问与询问的区别。截至2011年12月，全国人大及各地方人大常委会开展专题询问共选取了27个题目，其中6个涉及食品安全，6个涉及保障性住房建设，5个涉及财政预算决算，显示出人民群众关心问题的高度一致。一些地方还围绕具有地方特色的重大问题开展专题询问，诸如上海市的建立世博后城市管理长效机制、湖北的农村饮水安全、江西省深入推进鄱阳湖生态经济区建设等。专题询问的对象一般为政府，但也有地方将专题询问的对象扩大到“两院”。2011年9月，湖南省人大常委会以加强队伍建设、促进司法公正为题，对“两院”开展了专题询问。
2. 专题询问前的准备工作充分、深入。各地开展专题询问基本形成了一套流程，包括确定询问主题、制订工作方案、加强与被询问单位沟通协调、开展调研座谈访谈、提出拟询问问题、开展专题询问、问后整理询问意见交被询问部门等。为了在专题询问中提出针对性强、切中要害的问题，确保专题询问取得更好的效果，各地方人大常委会在确定专题询问主题、制订工作方案后，探索采取实地调研、代表座谈、专委会研究提出、委托区县人大常委会征集、直接向公众征集等多种形式收集具体问题。比如北京市2012年对市级大额专项资金使用和管理情况进行专题询问时，在联组询问之前成立了四个专题组，开展了四场分组询问，共有100多位常委会组成人员、市人大代表、常委会预算监督顾问参与其中，提出了近100个具体问题和意见建议。以这些问题为基础，常委会确定了将在联组会议上进行询问的12个问题，确保了专题询问提出问题的质量。
3.专题询问的组织形式多种多样。综合来看，包括联组会议、小组会议和全体会议三种。第一，联组会议。联组会议是各地方广泛采用的会议组织形式，一般由两个以上审议小组构成联组，时间多安排在常委会会议听取和审议有关报告之后。第二，小组会议。部分地方的专题询问以小组会议形式开展。比如，湖北省在2010年9月召开的十一届人大常委会第十八次会议上，结合审议省政府关于农村饮水安全情况的报告，分别在常委会3个审议小组会议上开展专题询问。第三，全体会议。比如湖南省2011年7月和9月的两次专题询问分别安排在常委会第二十三次会议的第三次全体会和第二十四次会议的第三次全体会上，会前都先行听取了“一府两院”的有关报告。在联组会议和全体会议上进行的专题询问一般由常委会副主任担任主持人，小组会议上进行的专题询问由各组召集人主持。回答询问的人员一般为“一府两院”的主管领导、有关部门的负责人。
4.专题询问重视跟踪问效。专题询问结束后，各地对询问意见的落实情况普遍进行了跟踪监督，主要有以下几种形式。一是将常委会组成人员提出的询问意见和审议意见综合整理，形成审议意见书，交受询问机关研究办理，并由人大有关专委会对落实情况进行跟踪检查。二是将询问意见单独交受询问机关研究办理，要求其提出研究处理方案，或提出整改和实施的具体意见。三是作出相应决议，使要求受询问机关整改有了法律依据。比如，2012年10月，安徽省十一届人大常委会第三十六次会议不仅听取和审议了省政府关于全省食品安全工作情况的报告、开展了专题询问，还进一步作出了《关于加强食品安全工作的决议》。四是进行评议或测评，增强询问的力度。比如江苏省扬州市人大常委会对代表建议办理情况进行专题询问后，分满意、基本满意、不满意三种情况对政府办理工作进行了测评。在对司法工作进行询问后，常委会组成人员当场进行满意度表决。
5.专题询问的公开性和透明度高。为了扩大专题询问的影响力，各地都注重加强宣传报道，通过报纸、广播、电视、网络等渠道广泛报道。一些地方还采取了现场直播的报道形式，比如全国人大常委会开展的专题询问由中央电视台进行现场连线和实况报道，新华网对询问情况进行现场直播；安徽、湖北、云南、浙江、河南等地也采取了网络或电视现场直播的方式，增强了专题询问的社会影响力。
从上述特点看，专题询问并不是一般意义上的询问。第一，询问是人大代表或常委会组成人员可以单独行使的权力，只要是与审议议案和报告相关、自己不清楚的某方面内容，都可以提出问题，对回答情况不满意时可以再次提出询问。而专题询问是常委会组成人员集体行使的监督权，常委会工作机构或人大专门委员会在专题询问的组织开展中发挥了重要作用，包括确定询问主题、制订工作方案、组织开展前期调研、与“一府两院”沟通协调、问后加强跟踪监督等。第二，从开展频率上来说，每次人民代表大会会议或常委会会议上都可能提出询问，一年内开展询问的总次数难以预计，少则几次，多则几十次。而专题询问开展的次数较少，有的地方一年只开展一次专题询问，多的也不过两三次。第三，从现场组织来看，询问不需特别组织，是全体会议或分组会议的一部分，实践中一般由“一府两院”相关部门的工作人员列席会议，听取意见，对可能提出的询问作出回答。而专题询问现场的组织程度较高，需要设定主持人，受询问机关或部门一般都派主要负责人到会接受询问，参与现场报道的新闻媒体较多。可见，专题询问从准备、调研、开展到问后监督的链条更长，是一种有计划、有准备、有重点、有组织地围绕一个特定议题开展询问的监督形式，在议程安排上也具有较强的针对性。
二、专题询问制度化的必要性
（一）专题询问制度化的实践
根据公开资料，全国一些地方人大常委会相继出台了规范专题询问工作的文件。如浙江省温岭市、衢州市于2011年12月通过了《温岭市人民代表大会常务委员会专题询问暂行办法》《衢州市人民代表大会常务委员会专题询问暂行办法》，福建省福安市于2012年4月23日通过了《福安市人民代表大会常务委员会关于开展专题询问的暂行办法》，河南省安阳市、甘肃省定西市于2012年6月27日分别通过了《安阳市人民代表大会常务委员会专题询问暂行办法》《定西市人民代表大会常务委员会询问和质询暂行办法》。还有其他一些县市出台了专题询问暂行办法。 从时间上看，这些规范性文件的出台时间集中于2011年底至2012年，是对本地区开展专题询问实践经验的总结。从地域上看，集中于浙江、福建等省专题询问工作起步较早、开展范围广泛的省份。从内容上看，除了对询问和质询进行规范的暂行办法外，关于开展专题询问的暂行办法篇幅不长，短的有14条、16条，长的也只有18条、20条，内容上基本包括法律依据、基本原则、议题确定、程序安排、时限要求、公开办法以及处理结果等。其中，福建省宁德市《关于开展专题询问的暂行办法》出台时间甚至早于专题询问的开展时间，是一个制度先行、实践跟进的例子。
已出台的暂行办法基本都将专题询问纳入询问中加以规定，在应当接受询问的机关包括“一府两院”、专题询问议题由主任会议确定、专题询问的题目应提前一个月告知“一府两院”、专题询问采取分组会议或联组会议方式进行、专题询问采取一问一答的方式等方面，各地的规定也基本一致。同时，这些暂行办法也存在细微差异，反映出各地对专题询问性质、定位、主体、程序等重要问题的认识差异。比如，对于专题询问能否单独进行，有的地方规定，主任会议认为必要时，可以在市人大常委会会议期间，结合听取和审议专项工作报告，就市人大常委会组成人员普遍关心的问题组织开展专题询问；有的地方则规定，根据实际需要，市人大常委会也可就某一议题单独开展专题询问。对于专题询问主体，有的地方明确规定，专题询问的主体为市人大常委会组成人员；有的地方则作出扩大规定，如列席会议的市人大代表、市人大常委会工作机构负责人和县区人大常委会负责人等，也可以围绕议题提出询问。厘清这些有争议的基本问题，对专题询问的制度化具有重要意义。
（二）专题询问制度化的必要性
首先，专题询问是适应当前中国民主政治发展进程的有效的人大监督方式，应通过立法将其上升为法律规定，使专题询问的开展制度化、规范化。当前，我国正处于社会急剧转型的关键期，各方面的改革不断深化，对外开放的领域不断扩大，社会利益格局深刻调整，民主法制建设进程不断推进。然而，在房屋拆迁、土地征用、环境污染、食品安全等问题上，公权力滥用导致人民群众合法利益受损的事情时有发生。正如胡锦涛曾经指出的，“权力不受制约和监督，必然导致滥用和腐败。”监督法规定了人大开展监督工作的七种形式，但询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定这三种较具刚性的监督形式极少使用，人民群众关于加强人大监督、增强监督效果的呼声越来越高。
专题询问监督方式的出现，顺应了人民群众加强人大监督的新期待，其较好的监督效果也激发了各地人大开展专题询问的积极性。以2011年全国人大常委会对中央决算进行专题询问为例，专题询问后，国务院对委员提出的意见逐项落实，加强了地方政府性债务管理，要求有关部门全面清理规范融资平台公司，加紧完善相关政策；加强了财政专户管理，整顿地方财政专户，并撤并违规财政专户5万多个；推进了预算公开工作；扩大了社保基金预算编报范围，2012年将城镇居民养老保险和新农合两项基金纳入，为2013年全国社保基金预算向全国人大作报告进行了准备；修改了资源税暂行条例等法规，自2011年11月1日起全面实施原油、天然气资源税改革。随着专题询问效果的逐步显现，专题询问的开展将日益常态化，亟需法律法规的规范。
其次，专题询问的实践也碰到了一些问题，必须以制度的形式明确下来，为专题询问的开展提供法律依据。专题询问是一种实践先行、制度相对滞后的监督方式，开展近三年来，发挥了日益明显的作用，但在询问议题的确定与提出、立项与审查、专题询问的组织、询问后的跟踪评价等方面也显现出一些问题。比如谁有权提出专题询问的议题？谁负责专题询问的立项审查？常委会组成人员之外的列席代表能否在会上提出询问问题？专题询问与质询、特定问题调查、撤职、罢免等更具刚性的监督方式如何衔接？类似的问题都需要法律法规作出明确规定，通过立法明确专题询问的法律定位，规范其运作程序，保障专题询问的实效。
第三，专题询问基本形成了比较可行的工作流程、工作方法，可以将实践中证明行之有效的做法加以提升和固化，上升为法律法规。比如，专题询问的题目确定下来之后，各地首要任务就是制订全面的工作方案，内容包括开展专题询问的依据、目的；时间安排、组织方式；询问问题的范围、来源、收集整理和选取方法；会前沟通协调；会上问答方式；新闻采访和报道安排；询问后的跟踪处理；整体工作进度安排和工作分工等。工作方案对此后各环节工作的开展起到了统领作用。专题询问实践中形成的工作方式方法、组织开展程序、关键环节和流程等，为专题询问制度化提供了丰富的实践土壤。
三、专题询问的制度化设计
专题询问的制度化、规范化，既要注重与我国现行法律法规的衔接，也要借鉴西方议会议事规则详细、明确的优点，注重专题询问制度的法律效果、社会效果和政治效果相统一。
根据宪法、立法法、监督法、代表法、地方组织法、常委会议事规则等法律法规，结合人大开展专题询问的实际，制订相应的程序规则，规范、引导专题询问的开展。可以在监督法的实施办法中作出更具体的规定，或专门制订开展专题询问的办法，或在人大常委会议事规则中进一步明确专题询问的程序，为专题询问的制度化、规范化提供制度支撑。笔者认为专题询问的程序规则至少包括以下方面：
1.基本原则
专题询问是一种特殊的询问形式，是人民代表大会会议、人大常委会会议审议议案或者有关工作报告时，就有关专门议题组织开展的询问。
专题询问应坚持依法依规、实事求是、客观公正、民主公开的原则。应当将专题询问的基本原则贯穿专题询问规则和程序的始终，指导专题询问的开展和实施。
2.专题询问的提出
首先，专题询问需要由一定的主体提出，且符合专题询问的相关要求，才能得以立项和开展。根据专题询问的特点和开展的实际，依据相关法律规定，至少可以明确以下主体有权提出专题询问。 （1）人大代表十人以上联名；
（2）常委会组成人员五人以上联名；
（3）人大常委会及其专门委员会，可以向本级人大常委会提出开展专题询问的申请。
（4）下级人大常委会可以向上一级人大常委会提出开展专题询问的申请。
公民可以单独或联名向本选区选出的人大代表，或直接向本级人大常委会相关工作机构，提出就某项议题开展专题询问的建议，由符合规定的主体正式提出专题询问申请。
其次，专题询问的事项，应当属于本级人大常委会职权范围；询问对象为政府和法院、检察院即“一府两院”所作出的决定、工作部署或开展工作的情况等相关事项；专题询问的事项必须具有普遍性、重大性等特点。各级人大开展专题询问应当针对自身职权范围内的监督事项进行，不能越级开展，如下级人大无权对上级政府、法院、检察院开展专题询问。专题询问的对象为“一府两院”，询问事项具备普遍性、重大性等特点，如关系本行政区域改革发展稳定大局、涉及群众切身利益和社会普遍关注的热点难点问题，或者涉及本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。
第三，有权提出开展专题询问建议的主体应提出书面申请，申请应说明询问的主题、询问的对象、询问的主要问题、询问的范围、是否允许书面答复等。申请人应在深入调查研究、全面了解情况的基础上，客观公正地提出申请。
3.专题询问的立项审查
在专题询问的制度中，应当明确专题询问的立项审查权。笔者建议，应当由人大常委会主任会议对专题询问的申请进行立项审查，决定是否立项开展专题询问。人大常委会根据主任会议审查结果，作出是否立项的决定。主任会议主要审查专题询问提出的主体是否适格，是否属于本级人大监督事项，是否具备专题询问的普遍性、重大性等特点，申请材料是否完备、齐全。对属于本行政区域职权范围，提出的问题重大、人民群众普遍关心的，且符合专题询问制度规定的，主任会议经研究同意立项的，由人大常委会作出立项决定，将其纳入常委会工作议程，正式启动专题询问。经主任会议研究不符合专题询问规定或认为不必要立项的，由人大常委会作出不予立项的决定，并就不予立项的理由向申请人作出书面答复。未予立项的申请所涉及的相关事项可转成代表建议或人大督办的事项，转交相关部门办理。
人大常委会应在收到申请之日起十日内，根据主任会议的审查结果，作出是否同意立项的决定，并将结果书面反馈申请人。此为立项审查期限规定。
4. 专题询问的组织
制订方案。人大常委会开展专题询问前，常委会有关工作机构应当制订专题询问具体实施方案，报主任会议研究决定。开展专题询问的实施方案应当包括专题询问的目的、组织方式、询问对象、询问问题、跟踪落实等内容。
调研制度。为了便于常委会组成人员更深入地了解相关工作情况，常委会开展专题询问时，应当同时听取和审议相关专项工作报告。常委会有关工作机构应当组织相关人员开展视察或调研，在深入调查研究的基础上提出询问问题。
征求意见。参照地方组织法、代表法等相关法律，常委会相关工作机构可以邀请本级人大代表、下一级人大常委会负责人、专题询问提出人列席专题询问会议现场。公民代表也可以通过向常委会办公机构申请的方式，旁听专题询问。专题询问主题和议程确定后，常委会办公机构应当向社会公开征求人民群众关心的具体问题，汇集人民群众的意志和愿望，将其作为常委会组成人员提出询问问题的重要基础。
通知送达。常委会办公机构应当在常委会会议举行一个月前，将开展专题询问的时间、地点、主题、日程安排等内容书面告知“一府两院”，“一府两院”根据议题确定接受询问的具体机关或部门。
材料准备。受询问机关应当于专题询问举行十日前，确定接受专题询问的负责人名单，连同提交常委会会议审议的专项工作报告一起，送常委会办公机构。专题询问举行七日前，常委会办公机构应当将上述材料印发常委会组成人员。
受询部门的确定。受询问机关或部门主要负责人应当到会回答询问。主要负责人无法到会的，经主任会议同意后，可书面委托其他负责人到会回答询问。对政府相关部门负责人进行询问的，主管相关领域工作的副市长应到会听取意见，接受询问。如询问问题涉及政府多个部门，可由涉及相关职能的多个部门共同答复，也可由承担主要职能的部门单独答复，具体情况由主任会议研究决定。
现场组织。专题询问可以采取联组会议或其他方式进行。询问时，由常委会主任或由常委会主任委托的主管相关领域工作的副主任担任主持人。主持人应当简要介绍专题询问的主要程序、进行提问和答复的主要要求等。联组会议上提出询问、回答询问，应经主持人准许。主持人有维持会议秩序的责任，对于超出规定时限、内容偏离主题、带有人身攻击色彩等不适宜的发言，主持人应当予以提醒。
询问问题必须与“一府两院”现行政策或措施有关，简明扼要，符合客观实际。受询问机关或部门负责人应当现场回答询问，现场不能回答的，应当说明原因，经主持人同意后，可以在下次会议上口头答复或书面答复。以书面答复的，应当由受询问机关的负责人签署，印发会议。
受询问机关或部门负责人回答后，询问人仍有不清楚的问题时，可以举手示意，经主持人同意后，继续提出询问，受询问机关或部门负责人应当作出回答。
专题询问现场的情况，包括出席人员、主持人、询问提出的问题、受询问机关作出的答复等，应当有完整的记录。
5.专题询问的评价监督
专题询问的效果，不仅在于专题询问会议上常委会组成人员提出询问、受询问机关或部门负责人进行答复，更在于答复后受询问机关或部门改进工作的实际行动，也就是“始于问而不止于答”。如何处理询问中常委会组成人员提出的问题、主要意见和建议？如何组织跟踪监督，将专题询问的效果落实到受询问机关的行动上？对落实审议意见不力的相关部门，如何建立相应的问责机制？这些都是专题询问开展后，常委会开展跟踪监督的重要内容。 对于交由“一府两院”研究处理的内容该如何定性，实践中有的地方称之为“会议纪要”，由市人大常委会办公厅整理形成，有的地方称为审议意见书，包括常委会组成人员审议意见和专题询问的意见。由于专题询问应当与听取和审议专项工作报告结合进行，因此定性为审议意见更符合实际情况。
专题询问结束后，常委会有关工作机构应对专题询问情况进行综合整理，将常委会组成人员的审议意见、提出的问题和建议等内容整理形成审议意见，经主任会议审定后，交由受询问的政府及有关部门、法院和检察院研究处理。
受询问机关或部门应当在规定的合理期限内将审议意见落实情况报告常委会，逾期不能报告的，应当作出书面说明。常委会有关工作机构应当对审议意见落实情况进行跟踪监督，对受询问机关或部门承诺事项的落实情况进行重点督办。
为了增强专题询问监督的实效性，建议将专题询问与质询、特定问题调查、提出撤职案等监督方式更好地衔接起来。受询问机关在一定期限内没有制定落实专题询问意见的措施、制订相关措施后没有落实的，或者一半以上常委会组成人员认为受询问机关或部门落实审议意见情况不符合相关规定的，常委会应当督促审议意见的落实。对于专题询问中反映出来的不符合现实情况、明显有失公允、产生不良社会影响的本级政府决定或命令，常委会有权依法予以撤销。在专题询问中违反程序、不认真履行职责、疏于办理审议意见等情况，对负有责任的相关部门和责任人，人大可以依法启动质询、罢免等监督问责程序，确保监督效果。
6.信息公开
依据监督法“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况，向社会公开”的规定，专题询问的情况应及时向社会公开。媒体可以对专题询问情况进行现场报道。专题询问结束后，应通过报纸、广播、电视、网站等渠道，将开展专题询问的情况、审议意见的落实情况等，及时向社会公开，接受人民群众的监督。公民可以向常委会办公机构提出公开专题询问现场情况记录的申请，常委会办公机构应当将相关信息公开。
四、专题询问制度化的价值
法律制度追求法律效果、社会效果和政治效果的统一，这也是专题询问制度化的价值所在。
一是法律效果。专题询问是对宪法、监督法等法律赋予人大及其常委会的询问权的拓展和延伸。实践证明，这是一种符合我国民主政治进程、推动“一府两院”切实改进工作的有用有效的监督方式。专题询问制度对专题询问的定位、基本原则、提出、组织开展、评价监督、信息公开等具体问题作出了相应的制度安排，为各地开展专题询问的实践提供了法律依据，引导了专题询问的顺利开展。
二是社会效果。专题询问的议题向社会公开征求意见，开展专题询问的情况向民众公开，这种制度安排有助于扩大公民有序的政治参与，也有利于扩大被询问工作的社会影响力，扩大该项工作的社会认知度，赢得人民群众对“一府两院”工作的理解和支持。专题询问围绕事关改革发展稳定大局和人民群众普遍关心的社会热点、难点问题展开，既回应了广大人民群众的关心关切，又契合了“一府两院”对重点、难点工作征求意见、完善提高的要求。同时，专题询问较强的现场性、互动性，激发了人民群众参与民主政治的热情，保障了人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权，有利于提高国家机关科学决策、民主决策的水平，具有较好的社会效果。
三是政治效果。专题询问的形式不像质询那样刚性，不易引起“一府两院”的反感和抵触。在开展专题询问的过程中，常委会组成人员在深入调查研究的基础上提出的询问问题，往往一针见血地指出了工作中存在的问题以及改进工作的方向和措施，对“一府两院”加强和改进相关工作具有重要的参考意义。“一府两院”接受专题询问的过程，也是对相关政策和事项作出解释、说明的过程，更是在听取各方意见基础上不断完善、提高工作水平的过程，对相关政策的出台和事项的办理起到了促进作用，有利于提高政府的公信力、执行力，增强了“一府两院”接受人大监督的主动性和自觉性。
参考文献：
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[9]李蕊：《地方人大常委会开展专题询问的情况、做法和效果》，载《北京人大》2012年第11期。
[10]《人大研究》等期刊中关于专题询问的研究文章。
（作者单位：北京市人大常委会研究室，中国石油天然气股份有限公司。本文系北京市社科规划办2012年度重点课题，北京市人大理论研究会2012年度重点课题）
专题询问制度化(五)
人大常委会监督的内容与途径的选择
当监督的内容、监督途径和监督方法相互匹配、内在关联时，才能显现出监督实效。 党的十八大报告提出：支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权，加强对“一府两院”的监督。要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。因此，人大常委会通过充分发挥民意机关的优势，选择好监督的内容与途径，对于增强人大常委会监督实效，保障国家机关高效协调运转具有极其重要的意义。
一、人大常委会监督的内容
围绕增强人大常委会行使监督权的实效问题，许多人大理论研究者和人大机关工作者就人大常委会的监督内容，即“人大常委会监督什么”进行过探讨，并提出了一些具有重要指导意义的意见。如，全国人大常委会委员、全国人大法律委员会副主任委员乔晓阳就曾提出：“人大常委会监督什么？宪法和有关法律作了明确规定，内容非常丰富，概括起来是工作监督和法律监督两个方面。彭真同志说：‘最高国家权力机关监督什么？一个是法律监督，一个是工作监督。全国人大和它的常委会对法律实施的监督，主要是监督宪法的实施，包括履行宪法规定的职权。任何机关、任何地方如果作出同宪法相抵触的决议、决定，全国人大和它的常委会有权力、有责任予以撤销。至于对行政、审判、检察工作的监督，首先是听取和审议政府工作报告，它包括过去工作的总结和今后工作的部署。再就是审查和批准国民经济和社会发展计划，审查和批准国家的预算决定，计划和预算决算反映了各方面的工作。对最高人民法院、最高人民检察院的监督，主要也是听取和审议它们的工作报告。这是全面的、基本的监督。有了重大问题，能不能管？能管。按照法律规定，权力机关有权提出质询案，必要时还可以组织关于特定问题的调查委员会。’这是对工作监督和法律监督内容和形式的高度概括。”[1]就实际工作中的具体监督内容来说，主要就是“围绕党的中心工作和群众关注的热点难点问题”。其实，党的中心工作，也就是对国家和社会发展战略目标和主要任务作出科学谋划，领导政府和号召人民去努力完成好。对于人大常委会来说，就是要通过对监督的内容和途径的科学选择，既不能对“一府两院”的工作什么都管，避免对其工作造成不必要的干扰，从而影响工作效率；同时，又要通过依法行使监督职权，保证“一府两院”的工作是按照党确定的工作方向和原则，为人民群众谋取福利，推动社会发展进步，而不是以权谋私、以公谋私、徇私枉法，罔顾党和人民的要求和期待。这就要
求人大常委会在宪法和法律的框架下，主动履行自己的职责，代表人民行使好监督职权，这既是坚持党
的领导，又是依法维护人民的利益。
二、人大常委会监督的内容的选择
根据上述，人大常委会监督的内容是多方面的，但人大常委会确定具体监督内容时，又是有选择性的。在对具体监督内容进行选择时，既要符合宪法和法律的规定，还要体现出民主性和科学性。对此，监督法就某些具体方面的监督内容的选择作了列举性的规定。监督法第九条规定，常务委员会听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告的议题，根据下列途径反映的问题确定：一是本级人民代表大会常务委员会在执法检查中发现的突出问题；二是本级人民代表大会代表对人民政府、人民法院和人民检察院工作提出的建议、批评和意见集中反映的问题；三是本级人民代表大会常务委员会组成人员提出的比较集中的问题；四是本级人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构在调查研究中发现的突出问题；五是人民来信来访集中反映的问题；六是社会普遍关注的其他问题。人民政府、人民法院和人民检察院可以向本级人民代表大会常务委员会要求报告专项工作。
监督法第二十二条规定，各级人民代表大会常务委员会参照本法第九条规定的途径，每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。
根据监督法的相关规定来看，人大常委会在人民代表大会会议上通过的“一府两院”工作报告中选择确定监督内容，不仅是合法的，而且也有利于增强监督实效。其原因如下：
第一，“一府两院”年初在人大全体会议上通过的工作报告，除了回顾上一年的工作外，无一例外地都会列出当年的重点工作任务。人大常委会将“一府两院”工作报告中所列举的重点工作任务选择为监督的内容，“一府两院”也会自觉主动地接受人大常委会的监督。
第二，“一府两院”年初在人大全体会议上通过的工作报告体现了党的中心工作。党的领导的一个重要方面就是政治决策，而这些政治决策的实施必须通过“一府两院”的具体工作来实现。对人大常委会而言，从“一府两院”在人大全体会议上通过的工作报告中选择监督内容，自然就是围绕党的中心工作来履职，从而坚持了党的领导。
第三，“一府两院” 年初在人大全体会议上通过的工作报告基本上反映了群众所关注的热点和难点问题。以人为本、为人民服务是我们党的执政理念，也是“一府两院”工作的宗旨。如果“一府两院”的工作报告不能反映群众所关注的热点难点问题；那么，这样的报告在党委内部讨论和征求群众意见时不可能获得认可和通过，在人大全体会议上也不会被人大代表认可和通过。
除了“一府两院”年初在人大全体会议上通过的工作报告中选择监督内容外，还有一个重要的途径就是直接从群众中征求监督内容，具体途径就是人大的信访工作和网络民意。为了使人民群众的知情权、参与权、监督权和表达权能得到充分的保障和体现，信访和网络现已成为当今人民群众表达诉求的重要途径。人大常委会可以对群众通过信访和网络所反映的问题进行归纳概括，凝练出其中共性的问题作为监督内容。
总之，人大常委会选择的监督内容应该侧重于工作监督。这样的监督内容不仅合理合法，而且切实可行，会取得实实在在的监督效果，同样避免了人大常委会越权之嫌。借用某些同志之言，那就是人大常委会的监督要做到该做能做、有用有效，不去做那些可做，但实际上不会产生积极效果的监督工作。在这个原则之下，人大常委会，尤其是地方人大常委会可以选择重大的民生问题作为监督的内容，这本身也是贯彻以人为本的科学发展观的具体体现。当然，随着社会的不断进步，人民群众的民主意识、权利意识的日益自觉，人大常委会的监督工作也要逐步体现在维护公民权利上来。 三、人大常委会监督的途径的选择
人大常委会在确定了监督内容之后，接下来就是要根据不同内容选择适当的监督途径。关于人大常委会监督的途径，监督法规定了七种：一是听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告；二是审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告；三是法律法规实施情况的检查；四是规范性文件的备案审查；五是询问和质询；六是特定问题调查；七是撤职案的审议和决定。
由于规范性文件的备案审查、质询、特定问题调
查、撤职案的审议和决定有着严格规定的监督内容、实质要件和操作程序，而且人大常委会启动了这些监督途径后，往往要作出否定性的决议决定，甚至涉及体制安排的问题；因而人大常委会在纪检监察部门、检察部门未掌握和提供明确的违法事实材料之前，一般不予启动。对于审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告，由于这不仅是每年人大常委会工作中必须要履行的职责，而且其具体内容较为规范和明确；因而人大在开展这一监督工作时，可选择的空间有限。真正可以体现人大常委会行使监督权的主动性、有效性的就是听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告；法律法规实施情况的检查和询问。人大常委会在实际开展监督工作中，正是根据所确定的监督内容，分别或组合运用这三种监督途径，来实现对“一府两院”工作的有效监督，回应人民群众所强烈关注的热点难点问题，从根本上保障国家的长治久安。
例如，围绕2012年国务院、最高人民法院和最高人民检察院的工作报告，结合人民群众关注、反映的热点和难点问题，全国人大常委会重点开展了如下监督工作。
一是听取和审议专项工作报告。2012年4月，十一届全国人大常委会第二十六次会议听取审议了国务院关于农田水利建设工作情况的报告，听取审议了国务院关于监狱法实施和监狱工作情况的报告，听取审议了国务院关于外国人入出境及居留、就业管理工作情况的报告。其后，2012年6月，十一届全国人大常委会第二十七次会议听取审议了国务院关于禁毒法实施和禁毒工作情况的报告，听取审议了国务院关于城乡饮用水安全保障工作情况的报告。2012年8月，第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议听取审议了国务院关于县级基本财力保障机制运行情况的报告。2012年10月，十一届全国人大常委会第二十九次会议听取审议了国务院关于深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣工作情况的报告，关于国有企业改革与发展工作情况的报告，关于社会救助工作情况的报告等。
二是专题询问。2012年4月26日，十一届全国人大常委会第二十六次会议召开联组会议，就国务院关于农田水利建设工作情况的报告开展专题询问。2012年6月29日，十一届全国人大常委会第二十七次会议召开联组会议，就国务院关于保障饮用水安全工作情况的报告开展专题询问[2]。2012年10月25日，十一届全国人大常委会第二十九次会议分组审议国务院关于国有企业改革与发展工作情况的报告，并对报告进行了专题询问。早在2010年6月，十一届全国人大常委会第十五次会议，结合听取中央决算报告和审计工作报告首次开展专题询问。两年多来，专题询问从尝试探索到全面展开，从逐步完善到形成机制。全国人大常委会开展专题询问后，上海、湖北、安徽3个省级人大常委会在当年就组织了专题询问，2011年有21个省级人大常委会针对26项议题开展了专题询问，2012年有24个省级人大常委会针对30项议题已经开展或计划开展专题询问。此外，云南、河北、湖南等省级人大常委会在制定监督法实施办法中，对专题询问这一监督途径作出了具体规定。一些市县级人大常委会也相继开展了专题询问[3]。地方各级人大先后启动专题询问，积极稳妥推进人大监督工作，必将使专题询问监督机制一步步走向“成熟”，也必将有力地促进各级人大与行政部门良性互动，推动政府有关部门改进工作，促使一些民众关注的热点难点问题逐步解决[4]。今后，询问方式上会更加多样；询问主体和内容会更加多样化；询问对象规模会更大、规格会更高；询问过程会更加公开透明；跟踪督办进一步加强；询问的制度刚性将会进一步增强。
三是执法检查。2012年4月至5月，全国人大常委会在全国范围内对文物保护法实施情况进行了检查；同时，全国人大常委会委托其他省、自治区、直辖市人大常委会对本行政区域内文物保护法的实施情况进行检查，并向检查组提供书面报告。在检查中发现，除了一些文物由于不适当的基建造成损毁消失外；还由于缺乏有效规范和监管，一些经营者暗中从事非法文物交易活动；一些地方文物造假、售假现象较为严重，形成了生产、做旧、销售的产业链；有的拍卖企业知假拍假、自拍自买、哄抬价格；有些文物鉴定人员违背职业道德，进行虚假鉴定，近期发生了“汉代玉凳”、“金缕玉衣”等社会影响极坏的事件；有的电视鉴宝类节目片面渲染文物的市场价格，偏离正确的舆论导向[5]。
2012年 5月2日，全国人大常委会正式启动残疾人保障法执法检查。根据安排，此次执法检查共分6个小组，于2012年5月至6月分别赴天津、内蒙古、辽宁、山西、浙江、湖南等6省（区、市）开展检查。同时，委托其余25个省（区、市）人大常委会对本行政区域内残疾人保障法的实施情况进行检查[6]。
2012年8月26日，全国人大常委会农业法执法检查组第一次全体会议在北京人民大会堂举行，正式启动农业法执法检查。根据安排，执法检查组将分为5个小组，于2012年9月起到山西、内蒙古、江苏、福建、江西、山东、河南、四川、云南、新疆等地进行检查。全国人大常委会还委托其他省、自治区、直辖市人大常委会对本行政区域内法律实施情况进行检查[7]。
纵观2012年全国人大常委会的重点监督工作，我们可以清楚地发现，监督内容基本上都是来自于2012年国务院政府工作报告和人民群众关注的热点难点问题。“听取审议国务院关于农田水利建设工作情况的报告，就国务院关于农田水利建设工作情况的报告开展专题询问，农业法执法检查”来自于2012年国务院政府工作报告中的第三项主要任务，即促进农业稳定发展和农民持续增收。“听取审议国务院关于城乡饮用水安全保障工作情况的报告、关于社会救助工作情况的报告，就国务院关于保障饮用水安全工作情况的报告开展专题询问，残疾人保障法执法检查” 来自于2012年国务院政府工作报告中的第六项主要任务，即切实保障和改善民生。“听取审议国务院关于深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣工作情况的报告，文物保护法实施情况检查” 来自于2012年国务院政府工作报告中的第七项主要任务，即促进文化大发展大繁荣。“听取审议国务院关于县级基本财力保障机制运行情况的报告、关于国有企业改革与发展工作情况的报告，并对报告进行专题询问” 来自于2012年国务院政府工作报告中的第八项主要任务，即深入推进重点领域改革。“听取审议国务院关于外国人入出境及居留、就业管理工作情况的报告”来自于2012年国务院政府工作报告中的第九项主要任务，即努力提高对外开放的质量和水平。“听取审议国务院关于禁毒法实施和禁毒工作情况的报告”属于人民群众关注的热点难点问题。 当然，当监督内容和途径选择好后，还要注重监督方法的采用，只有监督方法采用得当，才能最终真正实现有效监督。
一是要持续跟踪监督。人大常委会选择的监督内容紧紧围绕了国家和社会的重大问题，反映了群众关注的热点和难点问题，事关全局。这类问题的解决往往不是一蹴而就的，需要很长的时间，有的一届政府任期内都难以完成，通常需要党委、政府、人大以及社会诸多方面通力配合才能完成。比如像大规模的保障房建设这种重大的民生工程，重大的环境整治工程等，需要几年，甚至几届政府才能完成。这就需要人大常委会的持续跟踪监督。只有持续的跟踪监督，才能达到监督的效果。具体做法就是连续几年都将同一个问题作为监督的内容；同时每年听取审议相关单位和部门的专项工作报告，必要时形成决议。这样的持续监督，不仅针对了具体事项，而且也针对了具体负责这些事项的领导干部。人大常委会在审议这些事项的同时，也可以将负责这些事项的干部的德能勤绩状况反映给党的组织部门。这也体现了人大常委会的人事监督权。
二是要严格依据程序实施监督。人大常委会的监督工作要制度化、规范化和程序化。从监督内容的选择开始，到对监督对象开始具体的监督，都要按制度化、规范化、程序化进行，不能罔顾程序随意监督。
三是监督要公开化。党的十八大再一次重申了十七大提出的要让人民群众享有知情权、参与权、监督权和表达权，并指出要让权力在阳光下运行。让权力在阳光下运行，不仅指党政权力，也包括了人大常委会的各项法定权力。因此，人大常委会选择监督内容要公开征求选民的意见，同时在实施监督的过程中也应该公开化，从而满足人民群众的知情权、参与权、监督权和表达权。
注释：
[1]人大常委会监督的内容和原则，http：//www.npc.gov.
cn/npc/bmzz/falv/2006-11/08/content_1384043.htm.
[2]李小健：《追问饮用水安全――全国人大常委会专题询问保障饮用水安全工作情况侧记》，载《中国人大》 2012年第13期。
[3]《全国人大常委会专题询问形成机制》，载《人民之友》2012年第10期。
[4]《全国人大带动地方人大：专题询问渐成常态》，正义网。
[5]我国近30年不可移动文物多半毁于建设施工，http：//politics.people.com.cn/n/2012/0812/c1026-18723510.html.
[6]全国人大常委会创新执法检查方式方法，http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/jdgz/zfjc/2012-08/28/content_1734337.htm.
[7]全国人大常委会创新执法检查方式方法，http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/jdgz/zfjc/2012-08/28/content_1734337.htm.
（作者分别系北京联合大学人大制度研究所研究员，北京联合大学人大制度研究所研究员，北京联合大学党委书记、人大制度研究所所长。本研究为国家社科基金项目：加强人大常委会依法行使监督权的途径研究〔12BZZ010〕阶段性研究成果）
本文来源：http://www.zhuodaoren.com/shenghuo322961/
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