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空心村产生的历史背景(一)
空心村问题产生的原因暨对策
“空心村”问题产生的原因暨对策
西安市国土资源局长安分局 吴颖茹
“空心村”形成的原因主要有以下几个方面：
一、规划管理滞后。市级政府侧重于抓城市建设，乡镇侧重于抓集镇建设，村庄建设实际上只有靠村民委员会来管。而绝大部分行政村，既无钱，又无技术人员，无力管理。就像有的农民说村庄建设是“市里不愿管，镇里无力管，村里无人管”。从调查情况看，个别村规划年期早，社会认同率低，操作性差，已远远不能适应当前农村发展的要求，更有甚者无规划，建房由村组任意选定，从而造成村庄布局混乱。
二、追求“城市化”。改革开放后，农村劳动力的外出务工，开阔了他们的视野。方便的交通，清洁的自来水，良好的娱乐设施等，渐渐成了农村建房时考虑的重要事项。于是，老村周围环境好，交通便利的地方便成了他们兴建新居的首选地。
三、缺乏公用设施。由于老村不少道路没有硬化，没有地下排水设施，生活十分不便，所以村民只好搬到村外住。
四、法律宣传和执法监察不到位，干群法律意识淡薄。各级政府，国土部门每年都进行土地法律法规宣传，但由于时间上比较集中，范围上比较集中，内容上比较单一，忽略了持久宣传，忽略了广大农村群众，忽视了土地法律法规具体实施细则、办法，这就造成部分群众认为超占宅基地不是违法行为，有的认为无非是罚款了事，更有甚者认为违法占地比正常申报手续省钱省时合算。有些村组干部本身就是超占大户，便想方设法为非法占地者掩护，袒护超占宅基地行为，有的明知私下收款划拨宅基地属违法行为，但是在经济利益的驱使下仍旧造成既定事实。另外，在日常执法中，基层国土所在动态巡查中，对发现的宅基违法行为已造成既定事实的，要依法拆除很难执行，村民就相互效仿，这就形成多占，超占。
五、宅基地批而不划、划而不建问题导致空闲宅基地的形成。一些村组由于未预留出宅基地、土地不好调整等原因，致使宅基地无法划定。有些村组干部以权谋私，虽然调整出预留宅基地，并且闲置多年,但就是不给好处不办事，使预留地闲置着，新宅基地得不到及时的划定。土地管理法律、法规规定，宅基地的审批要经村民会议讨论、乡（镇）政府审核，县级人民政府批准，但由于缺乏有效的运行措施，加之有的农民法律意识淡薄，在具体实施过程中，这种权力往往被村级干部所利用。所谓的“村民会议”不但没有如实召开，反而成了村组干部以权谋私、越权划拨宅基地的“晃子”。一些村、组干部利用手中的特权，在宅基地的审批过程中，擅自收取“建设费”、“基础设施费”等各种费用，部分村民经济紧张无力支付所谓的管理费，只能眼睁睁地看着别人建房。划而不建的主要有以下三种原因：一是提早占用。在农村有父辈为了“娶妻建房”的观念，由于审查不严、谎报等种种原因，一些村民在子女十多岁甚至几岁时，便已申请将宅基地划好，以备后用，这是空宅基形成的最主要原因。二是无力建造。调查中发现，个别家庭住房紧张，新宅基已划好，但由于经济困难建不起房，还居住在旧宅基，新宅基荒芜。三是城乡两栖。由于人们受“落叶归根”传统思想的影响，在外工作，但宅基地保留着，待退休后再使用。
六、宅基地无偿使用及因继承关系形成一户多宅、超占。近年来，国家一再强调减轻农民负担，不允许收取宅基超占费，导致随意扩大和占新不撂旧的问题不断出现。另外，农村中因为多种原因，一些父母和儿女分户居住，父母去逝后，其居住的宅基由其儿女们继承，这对于已拥有一院宅基的儿女们，就成了一户多宅的占有者。
七、根深蒂固的宅基地私有、风水、朝向等传统思想，使乱建乱占，一户多宅等现象较为突出。一些农民觉得“土地是我的，怎么建我说了算”。一些农民受封建迷信影响，觉得自己的旧住宅风水好，建新不腾旧，从而导致一户多宅。
八、相关法规不完善影响管理效能。对农村宅基地的合理流转，缺少制度规定和政策指导；对农村宅基地的闲置、抛荒也无相关法律条文来限制；对处罚多占、超占、乱占土地，如何制定有偿使用标准等尚缺乏可操作的法律依据。
“空心村”的出现不仅浪费了有限的土地资源，也对农村的居住环境造成不良影响。“空心村”现象破坏了农村的景观布局，还使道路网络、给排水系统等基础设施难以按规划实施。此外，“空心村”还对农村的安全构成隐患，“空心村”中遗留下来的旧房子大多为土木结构，成为火灾的主要源头。“空心村”的房屋大都年久失修，在发生暴雨等自然灾害时，极易发生倒塌事故。如何用科学发展观统帅新农村建设，是一项重大课题，“空心村”问题是构建和谐社会、建设新农村必须正视的“新矛盾”，要解决“空心村”问题，必须坚持依法行政，高效行政，科学行政。
一、编制切合实际的村庄规划。村庄规划必须适应建设社会主义新农村的需要，有利于农民物质文化生活水平的提高，必须以保护耕地为前提，防止大量占用耕地，禁止滥用耕地，杜绝新一轮圈地现象再度发生。村庄规划要坚持集约、合理用地的原则，充分利用村内各种闲置地，规划时允许破坏小组的界限，相对集中建设，并根据村庄人口规模、经济发达水平和现状的人均用地等因素确定相应的村庄近期、中期用地规模，村庄规划区之外的农用地实行严格的用途管制。
二、健全农民分散建房用地全程动态管理制度。农民分散建房用地合理利用是一个渐进的过程，它会随着时间推移而不断变化，这就需要我们以全程动态管理制度来管理。一是农民零星建房，无论是原宅基翻新，还是新选址建房，都要符合土地利用总体规划和村庄建设规划。二是严格执行“三公布、三到场、一监督”的管理制度。三是要定期对宅基地使用情况进行巡回检查和监督，加强宅基地的动态管理，做到发现问题及时解决。
三、完善措施。根据土地管理法律、法规，对农民违法建设宅基地行为的处罚仅有“拆除”一种强制措施，然而在现实生活中，该种处罚的实施又面临着如下几个问题：一是农民建房不易；二是拆除违建和超占的部分也不易。有的农民经多年积攒才建起一处房子，如一概予以拆除，不符合和谐社会的要求；三是多数农民在无知状态下违法。少数村干部违法违规收取农民建房费用后，默许农民违建超占，农民因法律意识淡薄，错误的认为出了钱就合法，一旦采取强制拆除措施，必然出现无知的对抗，甚至以命相拒，这对于构建和谐社会无疑增添了不和谐的声音。但是，如不加以制止和管理，势必愈演愈烈，同样不利于社会主义新农村的建设。经调查，违占、超占户普遍抱有“只要能保住房屋，愿意接受经济手段调节”的想法，如能顺应农民的意愿，自然也就缓和了矛盾双方的对抗。所以在贯彻执行《土地管理法》和不增加农民负担的前提下，必须有法可依，如再出台新法中应增加经济调节的条款，弥补对超占土地违法行为处罚的空白，对宅基地实行“多占必罚，多宅必退”原则，对拒不执行政策的超占户，必须采用法律和经济手段进行调节，实行有偿占用，才能遏制农村宅基地不断扩大的趋势。
四、严格执法。对“违法占地建房”、“乱收费”、“违法批地”、“非法买卖宅基地”的行为依法从严处理，做到查事与查人相结合，不断规范用地行为。同时应缩短查处周期，畅通信息渠道，鼓励农民参与监督，发挥农民在保护土地中的作用。
五、强化农村基础设施建设，缩短城乡差距。现在的农村绝大部分是在旧村基础上发展来的，受当时社会经济、文化等局限，已不适应现代社会路通财通的要求。路、水等设施落后及环境质量差，严重制约了人们利用村中心地基建房。由此可见，只要对村庄实行统一规划，搞好基础设施建设，提高村中心土地的资产价值，村中心就不会空。
六、加强宣传教育。各级部门要采取多种形式，通过电视、报纸、新闻媒体等，大力宣传《土地管理法》及《农村宅基地管理意见》，使法规深入人心，家喻户晓，增强干群节约土地、依法管地的法律意识，在全社会形成自觉节约用地、依法管地用地的良好氛围。
七、针对当前农村闲置“空心村”现象，深入开展宅基地综合整治，挖掘开发利用潜力，在“空心村”最大的区域，实行农民宅基地新增指标“冻结”政策，限制村庄规模外延伸展，督促开发利用空闲地，积极推进土地集约利用。
八、制定严格的建新腾旧措施。村民新建房屋，必须承诺拆除旧房，通过签订合同，确权登记发使用证等措施，使原有旧宅基交回村委会，进行复垦整理或另行安排建房户。
空心村产生的历史背景(二)
城镇化背景下的农村空心化现象形成机理及其治理
城镇化背景下的农村空心化现象形成机理及其治理
摘 要：在当前的城镇化进程中，我国部分农村出现了明显的空心化现象，文章在对其危害进行分析的基础上，探讨了农村空心化的产生机理，并对空心村治理存在的障碍因素进行了初步的梳理，最后提出了空心化治理的对策。
关键词：城镇化；农村空心化，形成机理；空心村治理
随着城镇化进程的加快，在我国广大农村地区，农民由于各种原因离开其在农村的住宅，使农村村落出现部分宅基地的闲置或废弃，形成农村空心化现象（简称“空心村”）。当前不断加剧的农村空心化问题不仅已经成为我国农村土地流失的重要原因之一，造成了稀缺的土地资源的极大浪费，同时也破坏了农村地区的人居环境，对我国新农村建设和城镇化建设的健康运行的负面影响是巨大的。在中科院2012 年3 月份公布的《中国乡村发展研究报告—农村空心化及其整治策略》的报告中显示：我国农村空心化整治现状潜力约1.14 亿亩，实现城乡统筹发展的远景理论潜力约1.49 亿亩。《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020）》强调要稳步推进农村建设用地整治，加强对“空心村”用地的改造。
1 农村空心化的危害
农村空心化对社会经济发展具有严重的负面影响，综合表现在对农村社会经济的各个方面。
从土地资源利用的角度看，空心村现象造成了稀缺的土地资源的浪费，导致耕地资源的严重流失。在当前快速城镇化的时代背景下，虽然有数量众多的农村人口转移到城市，但其仍占有农村宅基地，使得农村住房建设用地面积有增无减。农村住宅的蔓延占用的多是耕作条件较好的耕地，大量房屋的建设势必对耕地红线带来威胁。这些布局分散、零碎的废弃闲置土地，给农村的基础设施建设也带来了极大的障碍。
从农村经济发展角度看，“空心村”现象从两个方面会对农村经济发展造成障碍：一是居民将大部分家庭收入用于提高住宅水平，从而使得农业生产投资和其他经营性生产方面的投资不足，对农户的后续发展形成制约；二是农村住宅格局分部散乱，使得村庄建设用地占地面积放大，致使公共基础设施建设难度增大，对农村经济的后续发展形成制约。
从农村社会关系角度看，农村空心化打破了原有村庄相对集中、亲缘临近的空间格局，导致各种社会关系的重构，甚至有的村庄逐渐成为“613870”部队（儿童、妇女和老人）为主的人口结构异化村庄，根据中国农业大学的一项专门调查的结果显示，目前全国农村留守人口有
8 700万人，其中包括留守儿童2 000万人、留守老人
空心村产生的历史背景(三)
“空心村”整治的规划探索
“空心村”整治的规划探索
长安大学城市研究所 张 新 王圣学
摘 要：结合长安大学在西安市新农村规划的实践，对空心村的现状特征和产生原因进行分析，提出整治空心村的规划原则和技术路线。探索在新农村建设的背景下，从规划入手进行空心村整治的方法和手段，以改善村庄的人居环境，建设和谐的社会主义新农村。
关键词：空心村、村庄整治、村庄规划
1 缘起
改革开放以来，随着农村经济的发展，村庄面貌普遍发生变化，但部分村庄整体发展缺乏活力、管理薄弱、村庄中心衰败、外围建设无序蔓延，一般称之为空心村现象。这不仅严重影响了村容村貌和农村居民的生产生活，而且由此引发的土地纠纷直接影响了社会稳定，更为严重的是造成了土地资源的极大浪费，带来一系列的经济、社会和生态环境问题，制约了农村经济的发展和和谐社会的建设。
新农村建设为空心村整治提供了契机。2007年，长安大学编制了西安市近100个试点村的村庄规划，在村庄规划编制的实践过程中，发现近四分之一的村庄存在空心村现象，如何看待和解决空心村问题，非常值得有关部门、规划设计者和建设者的深思。 2 空心村的现状特征
综合分析多个空心村，它们具有如下共同特征：①村庄中心建筑破败，密度低，人口少；②村庄周围建筑质量较好，多为新建住宅；③村庄用地布局分散，内部废弃宅基、空地较多，土地浪费现象严重；④缺乏公共设施和市政公用设施，环境差，道路窄，影响了村民的生产生活。
3 空心村产生的原因分析
3.1落后的村庄规划管理是空心村产生的主要原因
村民收入的增加，使农户对住宅进行更新的能力逐步增大。由于受到宏观政策的影响，经济水平高的农户不能移居城镇，由此就导致了农宅的就地更新。村庄落后的规划管理促成了空心村的形成，它主要表现在以下三个方面。
3.1.1 宅基地选址的自发性
由于多数村庄没有规划，因此，农民建房倾向于选用自家承包田附近的宅基地，一来可以缩短耕作半径，方便劳作；二来建房时可以占用承包田，以备宽打宽用。随着建房的增多，
村庄外围的耕地首先遭到占用。
3.1.2 村土地产权不明晰
我国宪法规定：宅基地和自留地、自留山属于集体所有。但属于乡镇、村、组哪一级并没有规定清楚，这就给土地的管理造成很大困难，同时，不少农民抱着“不占白不占、占了也白占”的心理，进一步导致新宅的外扩。
3.1.3 村庄空置户管理缺乏相应的政策
近年来，随着非农化的发展和国家户口政策的逐步放开，很多农户开始移居城镇，但他们大多数不愿放弃在村庄的农宅，形成农宅空置、一户多宅的现象。由于农村的旧宅只是空置备用或是供老人使用，因此投资上的维修资金较少，从而这些农宅趋于毁弃的速度也较快。随着老人的去世以及迁出户对城镇的适应，这些空置农宅则成为空心村新的策源。
3.2 村庄格局是造成目前空心村形成的基础【空心村产生的历史背景】
其一是农宅本身的结构类型。传统的农村住宅大多为泥草房和砖木结构房，开间小、进深浅、层高低。改革开放后建的农宅大多为砖混楼房或平瓦房，它的占地面积比传统农宅大，因此原有的宅基地无法容纳新宅，同时，由于新建农宅的一层檐口层高也比原来基地周围的农宅高，按农村习俗，两者不能相邻。因此新建农宅无法原拆原建，原有宅基地只好闲置，而新的农宅则向村外围发展。其二是村庄内的地形地貌。村庄内的低洼地、坡地等，由于建房成本较大，长期废置，从而变的垃圾遍地，杂草丛生，更加无人过问，导致村内空心。
3.3 村内基础设施落后，公共设施缺乏是空心村产生的原因之一
一方面，村内道路多为土路，且较狭窄，交通不便，而村外临县乡公路，交通便利，从而导致村民沿公路两侧建房。另一方面，村庄的商店、学校、幼儿园多沿公路分散布置，而村内公共设施缺乏，向心力差，从而促进了村民在村庄外围建房。
3.4 土地产出效益低下在一定程度上也促进了空心村的形成【空心村产生的历史背景】
近年来，由于农产品价格偏低，土地的产出效益出现滑坡，致使农户珍惜土地的意识淡薄，村庄中的废弃地、空宅地更是听之任之。
4 空心村整治的规划探索
空心村是农村现代化过程中，由于迅速发展的村庄建设和落后的规划管理体制之间的矛盾造成村庄外围粗放发展而内部衰败的空间形态的分异现象。因此，制定科学合理的规划和严格的管理措施对空心村进行改造，可以有效地调整村庄用地和布局，改造空心村的空间结构，从而营造出内聚的空间氛围，取得从空间结构着手改造空心村的成效。在这个意义上说，
从规划入手进行空心村的整治是一种可行的思路。
4.1 空心村整治规划的原则
4.1.1实事求是，因地制宜的原则
整治空心村，必须立足于村庄的实际，充分利用村庄的现状和自然条件，这样才更具操作性。具体规划时，要对旧居民点的建筑物密度、年限、质量、结构、面积、造价、使用性能以及外部空间环境等逐一评估，然后综合村庄的自然条件、地形地貌、经济实力、村民意愿等因素，确定是新建还是改造；是成片改造，还是逐户改造，或维修利用与改造相结合；是分期分批改造还是一次性改造，制定规划方案和整治对策。
4.1.2 弹性规划，分期实施的原则
要以发展的观点进行规划，增强规划的弹性。首先，要远期与近期相结合，新建与改造相结合。远期规划可以控制建设用地的功能分区和用地规模，做好道路骨架布局；近期规划和设计应当详细，能够指导住宅和环境设计、施工，有效控制建设程序。其次，要对规划范围内未利用土地的开发应当进行严格的论证，合理安排功能。目前无法确定用地规模的可以作为预留发展用地，给发展留有余地，以使用地规模与经济发展同步。最后，要做好分期建设规划，以适应不同的经济发展水平。公共设施的布局和配置既要考虑配套完整，又考虑分期实施的可能。
4.1.3内聚集约的布局原则
目前，用地布局分散、内部空心是空心村的最大问题。因此规划不应局限于每户需要多少建筑面积，需要多少宅基地等问题，而应加强对村庄内部居住环境和居住品质的关注。采用内聚集约的村庄布局形态，有利于节约用地，形成向心性的、易于交往的、有认同感的内部环境和高品质的中心，从而增加村庄活力，提高村民生活品质。
4.1.4 规划和管理并重的原则
俗话说“三分规划，七分管理”，严格的管理是规划实施的保障。空心村的主要原因就是落后的规划管理，一是宅基地的审批；二是废弃、闲置农宅的流转。因此，在规划时，应当研究相应的管理政策和实施措施，以确保规划更好的执行。
4.2 空心村整治规划的技术路线
4.2.1 集中布置公共设施，营造活力繁荣的村中心，增强向心性
为形成内聚型的村庄布局，在村中心集中布置村委会、商店、广场等公共服务设施。村委会、图书室、文化室可以综合设置，形成行政文化中心；商店、超市、信用社、卫生所等
服务设施也可以集中设置，形成商业服务中心；中心广场可布置绿化、小品、健身器材和座椅，形成村内的休闲和集会中心。这样，三心合一，集聚人气，营造活力繁荣的村中心，增强村庄的向心性。
4.2.2 改造村庄内部道路，吸引村民向内搬迁
首先改造经过村中心的主路，最好是形成“十”字形的道路主框架，使村中心具有便利的交通，以引导村中心和道路两侧建筑的改造。然后改造村庄内部的支路和小路，形成便利通畅的交通网络。这样，随着村庄内部交通条件的改善，废弃宅基地的更新和村外居民的向内搬迁就会逐步实施。
4.2.3 紧凑布置民宅，增强用地集约度
规划应在改造村民住宅的同时，逐步调整宅基地，促使居住建筑集中布置。一是在村庄内部的空地和废弃地布置民宅；二是结合破旧住宅的改造，逐步调整过宽的住宅间距；三是更新废弃宅基地。通过挖掘村庄内部用地潜力，改变村空心现象，增加用地集约度。
4.2.4 改造村内地形，营造高品质的人居环境
对于村内的低洼地、台地和杂树林等不适合建设的用地。规划可以因地制宜，设置园路、小品和活动场地，将其改造为小广场、街头绿地和小游园，为居民提供游憩和活动场所，营造高品质的人居环境，以促进周边住宅的更新改造和集中布置。
五 结束语
空心村现象较为普遍，且矛盾突出，是新农村建设亟待解决的问题之一。由于空心村的形成具有复杂的社会历史背景，是多种因素共同作用的结果。因此，空心村的改造必将涉及到社会改造的方方面面，决非单纯从技术角度出发或者短时期内能够解决的问题，还需要规划人员与各方面的协同合作，以及有关法规的逐步建立健全。但无论如何，加强对空心村现象及其对策的研究和实践指导是当前新农村建设迫切需要的，同时，也是意义深远的，这也是从规划角度出发对建设社会主义新农村应尽的责任。
本文来源：http://www.zhuodaoren.com/shenghuo334195/
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