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我国新农合发展现状(一)
浅谈我国新型农村合作医疗的发展历程与启示
浅谈我国新型农村合作医疗的发展历程与启示
【摘要】 新型农村合作医疗制度的成功实施，充分缓解了农民“看病难、看病贵”的问题。但在取得巨大成就的同时，其持续存在的问题确是不容我们忽视的，本文通过研究农村合作医疗改革的历史进程，分析在不同发展阶段农村合作医疗所呈现出来的特点，并由此而得到可以使新型农村合作医疗可持续发展的相关启示，以期更好的推动新型农村合作医疗的健康发展。
【关键词】 新型农村合作医疗制度 发展 历程 启示
一、农村合作医疗制度的历史沿革
农村合作医疗保障制度起源于2O世纪40年代陕甘宁边区的医疗合作社，形式属于社区医疗保险的范畴，是采取群众集资的方法来使农民在医药的风险上共同负担。自新中国成立后，可以把农村医疗保障制度的发展分为四个阶段：
第一个阶段是1949—1965年，这一阶段称为农村初级卫生保健网初步形成时期。在建国后，随着农村合作社不断发展，农村合作医疗制度不断推广，初步形成了农村初级卫生保健网，在低收入的农村初步实行了全民医疗保障的机制，使重病群众得到了有效救治。
第二个阶段是1965—1979年，这一阶段称为全面推行农村合作医疗时期。经过3年自然灾害以后，在以人民公社的集体经济制度为基础的前提下，通过政府强有力的干预，将城市的卫生资源转移给农村，全面的推进了农村合作医疗的发展。至1976年，全国85％的生产大队现在的行政村都办起了合作医疗。当时的合作医疗保障制度由乡、村两级管理，国家给予指导；农村的县、乡、村三级医疗预防保健网建立，为农村居民提供医疗预防保健服务；而基金来源以集体公益金为主，农民个人也缴纳一少部分费用；如果有人得病就医后，其医疗费用可以从合作医疗保障基金中获得一定的补偿，补偿范围和比例按照当地的实际情况来定。这一制度在当时促进了我国农村卫生状况的显著改善和农村人口寿命的显著增加，被世界称为成功的“卫生革命”。
第三个阶段是1970—1990年，这一阶段称为农村合作医疗制度瓦解时期。到了2O世纪8O年代，随着农村家庭联产承包责任制的施行，人民公社体制解体，农村集体经济迅速萎缩，合作医疗保健制度失去了集体经济的支撑，导致维持合作医疗正常运转的基金筹集越来越困难。同时由于政府宏观指导思想上发生了偏差，加上合作医疗在兴办过程中存在的管理问题以及人们对合作医疗的错误认识等多种原因，延续了几十年的农村合作医疗保障制度开始走向解体。由于全国大多数社队的合作医疗停止了办公，绝大部分村卫生室（合作医疗站）变成了乡村医生的私人诊所，合作医疗覆盖面大幅下降，由1980年68.8%降到1989年
4.8%，这4.8%的地区主要集中在经济相对富裕的苏南、上海和浙江省部分农村，
我国新农合发展现状(二)
新型农村合作医疗发展现状与思考
新型农村合作医疗发展现状与思考
——西安市长安区J村为例
李 鹍①
（西安财经学院 公共管理学院，陕西 西安 710061）
【摘要】医疗问题一直是困扰着中国人民的大难题。随着我国经济社会的不断发展，越来越多的人开始认识到，不解决好农民的医疗保障问题，就无法实现全面建设小康社会的目标，更谈不上现代化社会的建立。
为解决农村“因病致贫”、“因病返贫”的现象，提高农民的医疗保障水平，中央确立自2003年起，在全国部分县（市）农村试点实行新型农村合作医疗制度，计划到2010年逐步实现基本覆盖全国农村居民。自2003年以来，新农合制度在解决农民医疗、提高农民医疗保障水平方面取得了巨大的成效，使更多的农民得到了实惠。但其发展过程中，也存在着很多亟待解决的问题，甚至某些方面存在深层次的矛盾。笔者通过调查研究，结合各方面因素，提出相关思考。
【关键词】“新农合”，医疗，社会保障
① 李鹍（1992——）安徽六安人，现就读于西安财经学院公共管理学院，研究方向中国政治与农村社会发展问题。
一、问题的提出
经过30多年的改革发展，我国农村发生了翻天覆地的变化，经济上有了长足的发展，然而，经济的发展并没有给农民在看病问题上带来太多的实惠。我国人口占世界的22%，但医疗卫生资源仅占全世界的2%，就这仅有的医疗资源有80%都集中在城市。从1998年到2003年农民人均收入年均增长仅2.48%，但医疗卫生平均支出年增长11.48%，“看病难、看病贵”是当前中国农村的普遍现象。解决农民的看病问题，不仅是尊重农民起码的生存权问题，更是建设公平、公正的和谐社会的必然要求。2003年1月，国务院转发了《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》明确指出：要“逐步建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度”，确立“到2010年，新型农村合作医疗制度基本覆盖全国农村居民”。
J村是西北地区的一个规模较大的城郊村，位于西安市长安区A镇。J村建于隋唐时期，拥有1500多年的悠久历史。现有村民小组23个，1600余户人家，总计在册人口7300余人，人口数量占全镇的1/3，号称“千家户，万人村”，主要姓氏有王、田、唐、唐等。由于村庄规模较大，该村分为东、西、南、北四片，四片分别设立自治组织、党支部，村中央什字是J村村委会和党总支所在地。
该村所在地形以平原为主，全村共有7000余亩耕地，人均耕地约1亩，耕地主要种植玉米、小麦等作物，亩产350-400公斤，农业收入不构成村民收入的主要来源。该村经济基础较为薄弱，集体经济总资产50万元以下，农民收入以外出打工所得为主，年人均纯收入
3000元左右，农民生活水平较低。J村新型农村合作医疗实施与2007年11月，到现在已经走过了四个年头，虽然成效显著，参合率已达到95%以上。
这项政策完全是一项民心工程、德政工程，但是在实施过程中由于基层政府、村民组织定位不明、施行不当、宣传不力等原因，新农合的发展存在着很多问题，解决刻不容缓。笔者通过对西安市长安区J村进行了深入的调查研究，参阅大量文献及统计资料，深入分析和研究了当前我国新农合推行过程中暴露出的问题及原因，并提出相应的对策以进一步完善此项制度，促进新农村建设。
二、新型农村合作医疗存在的问题
从2003年的全国部分地区的试点，到2006年的加大力度、加快进度、积极推进新型农村合作医疗试点工作，到2010年实现基本覆盖全国农村居民。据统计，到现在全国范围内，新农合的参合率已达到90%以上，甚至有的地区已达到100%。从试点情况看，新型农村合作医疗制度的实施提高了农民疾病的就诊比例，缓解了“因病返贫”的现象，在很大程度上解决了农民的基本医疗问题。但是，也依然存在一些不可忽视的问题。
（一）受国家财政的支出力度不够，农村卫生资源配置不合理，人均医疗资源不足，而且部分地区浪费现象严重。
1.农村资金投入较少，医疗卫生资源不足。
在现阶段的我国财政支出中，卫生支出所占比例不到2%。在这部分财政支出中，医疗费用的70%用在城市，投入农村的仅30%。而
我国农村人口占70%，即是70%的农民只用了30%的卫生资源。目前，我国城镇与农村医疗体系结构与医疗资源和医疗水平上存在着不可小视的差距，缺位的卫生资金只能由当地政府自行解决。就现阶段的广大农村而言，自农业税废除以后，乡镇政府财政资金大幅减少，对于医疗卫生方面的投入实在是难以实现。
2.农村卫生资源配臵不合理、不公平。
很多地区，乡镇卫生院、村级卫生室的医疗基础设施普遍较差，医务人员素质较低，难以提供有效地医疗服务。经过J村调研，J村全村共有卫生室9个，都是私人开办的，虽然医务人员有资格认证，但是其医疗水平极其有限，只能治疗感冒、咳嗽等一些小病，并且没有医疗费用补助，卫生室药品有限，关键的重要的药品缺乏，难以解决村民较大的困难需求。而县级医院的设备和技术相对较好、完备，农民一旦得了什么病症，就要上县级以上的医院，有的甚至路费就要花好多，由此造成农民负担加重。
（二）新医疗制度还不完善，新型合作医疗的社会满意度较低，农民参加的积极性不高。
虽然很多农村人口参合率达到95%以上，甚至100%。但据调研结果显示，大多数地区居民对合作医疗的满意程度比较低，意愿不强。参合方式有待进一步改进，虽然表面上提出自愿参与的原则，但是实际上是采取的以家庭为单位的“捆绑式”的参合是带有一定的强制性。调研中发现，这种以家庭为单位的参合方式对于学生和外出务工人员有很大的限制和影响。学生在学校内办有医疗保险，但是在所在地农
村也必须办理参与合作医疗保险，造成交叉浪费，很多农民对此很不满意。
目前，我国广大农村年轻人大多进城务工，而许多地方又规定，外出人员参加合作医疗，必须在当地就诊，在外地就诊的不得报销。这些外出务工的人员即使参加了合作医疗，也无法到指定医院就诊，因此享受不到合作医疗的好处，这部分人自然缺乏参加合作医疗的积极性。
（三）目前，新医疗制度缺乏相关的法律法规加以引导、规范，有待对该制度进行法律方面的建设和完善。
我国关于农村社会保障方面的立法是一个长期被忽视的领域，甚至在许多方面仍属空白。其中，关于新型农村合作医疗的法律法规还没有颁布。正因为法律制度的缺失，致使新农合制度在推行的过程中出现许多问题，如合作对象不明确、补偿标准不统一、地方政府政策执行不力，造成广大农民对这一政策的稳定性和持续性信心不足等。
（四）医保报销制度不够完善，报销程序过于繁琐，保障水平较低，还不能从根本上改变“因病致贫”的现状。
在当前实施过程中，报销制度还不够完善。首先表现在报销需在制定的医院进行就诊，报销有具体的特定的范围，某些药品没有划入报销的范围，某些治疗也不作为报销的对象。而且，报销的比例也是个大的问题，乡镇医院报销比例是60-70%，县级医院是50%，市级以上医院只有30-40%，而且各地标准不一。本来说越往高级的医院的花费越高，但是其报销的比例却越低，这并不是很合理，使得农民自
我国新农合发展现状(三)
新型农村合作医疗制度的现状及问题分析
新型农村合作医疗制度的现状及问题分析
新型农村合作医疗制度的现状及问题分析
摘 要：通过调查分析我国新型农村合作医疗的现状与发展前景，探讨目前我国新型农村合作医疗建设取得的一些成绩以及存在的一些问题，并比较分析利与弊的情况，从而针对如何更好地使新型农村合作医疗的可持续发展提出一些建议。
关键词：农村合作医疗；现状；问题
我国农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度，它是惠及我国亿万农民的一项新制度。它既是中国医疗保障制度中有特色的组成部分，也是中国农村社会保障体系中的重要内容。新型农村合作医疗工作不仅直接关系我国几亿农民的健康和利益，而且对于统筹城乡发展、全面建设小康社会也具有重要意义。
一、我国新型农村合作医疗的现状
中国新型农村合作医疗制度是一种顺应形势，适合国情和经济发展状况的理性制度安排，在为农村居民提供适度的医疗和卫生保障方面发挥了一定作用。从部分省份的情况看，主要表现在：
（一）新型农村合作医疗是农民医疗保障的依托
在中国农村，随着旧农村合作医疗制度的逐渐退出，造成了农村人口看病贵和看病难等现实问题，甚至一些农民因此而致贫和返贫。这极大地影响了农民生活质量并严重制约了农村的经济发展。因此，农民迫切需要一种新型医疗保障制度，能够满足医疗和卫生保健的需要。新型农村合作医疗制度正是应农民对医疗保障的迫切需要而产生，为农民的健康提供了一定的制度保障。这一制度实行社会统筹与个人账户相结合的模式，大病实现统筹，个人账户可以累积转存，解决了农民的医疗保障问题，增强了农民的自我保健和保障意志，极大地调动了农民的参保积极性，使得绝大多数农民愿意为自己的健康投保。
（二）新型合作医疗为大病医疗提供了保障【我国新农合发展现状】
新型农村合作医疗制度提供了大病统筹机制，比如贵州省参保的农民以户为单位每人每年交10元的保险费存入个人账户，就能得到国家、省、市、县财政共计40元的补贴形成社会统筹基金，参保者大病治疗所发生的费用就可以按规定的标准得到补偿。这一机制切实解决了农民大病治疗问题，减轻了农民的经济负担。【我国新农合发展现状】
（三）新型合作医疗管理和服务体系正在形成
中国新型农村合作医疗制度与旧合作医疗制度相比，统筹层次高，管理体制健全，各级财政补贴到位，并逐渐形成了一体化的管理和服务体系。以贵州省为例，新型合作医疗制度以县为统筹单位，各乡村的缴费都要交由县经办机构统一管理，并按照统一模式建立了县级协调委员会、县经办机构和监督机构，实行缴费、筹款、核算、管理和服务的一体化。一体化的管理和服务实现了新型农村合作医疗制度运行的科学化和规范化，有效地规避了制度运行的道德风险问题，提高了制度的安全性和效率。根据贵州省三个乡镇的无结构访问调查，绝大多数农民对新型合作医疗制度的管理与服务体系比较满意，只有个别农民认为服务需要改进。
二、农村合作医疗存在的问题
中国新型农村合作医疗制度从2003年开始试点到现在，从制度设计到运行还存在一些明显的缺陷和不足，主要表现在：
（一）宣传不到位，农民参加合作医疗的意志不强
新型农村合作医疗的参加对象是农民，农民对合作医疗的认志和接受程度至关重要，也就是说和农民的主观期望效用有很大的关系，主观期望效用能否达到要求或者能够达到多大的要求指标，这就决定了农民参与的积极性和意愿。因此，如何通过宣传使农民从思想上意志到参加合作医疗的重要性便成为一大问题。在农村经济条件还不宽裕的地区，农民希望有合作医疗，但对医疗消费又存在着侥幸心理，与吃饭、穿衣、孩子上学等刚性支出相比，看病花钱是次要、随机的，主观期望效用值偏低，对潜在的医疗风险缺乏足够认志，没有一种固定的医疗、消费投入意志。再加之部分农村基层干部对政策缺乏深度认志，工作方法简单，对合作医疗缺乏积极性和主动性，导致许多农民产生不满情绪，担心重蹈覆辙，对制度存在一定的信任危机。加上种种不合理现象的发生，农民变得怀疑、谨慎，产生了理性农民在合作医疗中的“不理性行为”，以至于影响了此项工作的效应。
（二）农村医疗条件落后
1.政府投入资金不足，基础设施简陋。由于资金的投入不足，农村基础设施建设相对滞后，大部分基础设备损坏无力维修，医疗设备使用率较低，不能满足卫生医疗的需要，严重影响地方卫生部门的工作进度。
2.卫生资源的布局和结构不合理。就农村与城市卫生资源的配置来说，城市占据了大量的卫生资源；而农村配置的比例极少，造成农村卫生基础薄弱、基层卫生机构服务水平低下、质量偏低、部分贫困地区缺医少药的局面，有些地区由于乱办医、盲目扩张地方医疗机构，使资源闲置和浪费的问题突出。
3.基层卫生队伍素质参差不齐。据有关部门调查，乡镇卫生院的卫生技术人【我国新农合发展现状】
员中，中级以上职称所占比例为11.5%，专科以上学历为19.3%。在大多数的农村卫生队伍中，简单的跟师学徒仍存在于基层卫生室，就是在县级卫生院工作的医务人员中，仍存在着一些没有过硬技术的医务人员，而这些医务人员根本没有进修学习的机会，医务人员的专业素质得不到农民的认可，基层卫生人员素质令人担忧，这也使得农民的主观期望效用值降低，从而影响了参保意愿。
（三）资金筹集和管理存在不足
1.新型农村合作医疗资金筹集困难。由于农村群众对新型农村合作医疗的认志不够、理解不透彻，再加上农村居民比较分散，乡镇人员采用挨家挨户上门收费的方式，在收费困难的同时，也增大了工作量。在筹资原则上新型农村合作医疗坚持个人投入为主、集体扶持、政府财政适当支持为辅，但部分地方财政对新型农村合作医疗制度的专项医疗拨款迟迟未见。最终，合作医疗资金就落到了本来就不富裕的农民身上，农民成了新型农村合作医疗的筹资主力。
2.新型农村合作医疗资金使用监管不力。目前，合作医疗的监管在乡一级的工作主要是由乡卫生院承担，日常监管只能靠卫生院的自我约束，这很容易给合作医疗管理带来隐患，影响新型农村合作医疗制度的良性运行。因此，各级政府要切实加强资金的管理和监督，严肃财经纪律，严格资金运作，建立健全各项财务会计制度，形成对合作医疗经费实施有效的管理和监督。四）制度不完善
1.缺乏科学的管理机制。新型农村合作医疗是在市场经济竞争激烈的社会背景下产生的，这就要求合作医疗管理及工作人员必须适应新形势下的市场经济，把握好市场经济的规律，做好合作医疗的管理。然而，在新型农村合作医疗的管理中，没有完全应用科学管理程序，不少地方政府缺乏高素质的人才及管理经验。
2.以大病为主的医疗补偿政策存在缺陷。新型农村合作医疗制度不同于传统的合作医疗，两者有一定的联系，其最大不同是传统合作医疗立足于预防、保健生活中的多发病、常见病，而新型农村合作医疗制度立足于大病保险，以大病统筹为主。政府、社会和个人的筹资都是用于补助大额医疗费用或住院费用。重点放在了大病治疗上。这在多发病普遍存在的农村似乎有些不太合适。
三、我国新型农村合作医疗建设的意义
据有关媒体报道，至今中国农村有一半的农民因经济原因看不起病。另外，我国社会保障的覆盖面还很窄，不足以解决农民的“后顾之忧”。在广大的农村，社会保障体系基本上处于“空白地带”。疾病，像一把利剑挂在农民兄弟的头上，“看病难、看病贵”是目前中国农村比较普遍的现象。“十一五”时期，我国经济社会转型过程将进一步加剧，要使这一转型能够平稳推进，整个社会需要构建严密而可靠的安全网。因此，农民的医疗卫生问题已经远远超出了问题本身，解决农民的看病难，不仅仅是尊重农民起码的生存权的问题，更是建设公平、公正的和
谐社会的必然要求。如何解决农民的看病难？回顾历史，我们曾经解决过这一问题，而且是在非常困难的条件下。1993年世界银行年度发展报告《投资与健康》指出：“直到最近，（中国）一直是低收入国家的一个重要的例外……到上世纪70年代末期，医疗保险几乎覆盖了所有城市人口和85％的农村人口，这是低收入发展中国家举世无双的成就。”上个世纪80年代初期，农村人口还占全国人口80％，但我国人均预期寿命从新中国成立初期的36岁提高到了68岁。专家们承认，这种健康业绩的基础是在“将医疗卫生工作的重点放到农村去”的资源配置大格局中，辅之县乡村三级公共卫生和医疗服务网络、遍布每个农村社区的土生土长的“赤脚医生”队伍和合作医疗制度的“三大法宝”。因此，加强农村卫生工作，发展农村合作医疗，是新时期建设新农村题中应有之意，是非常必要的。
四、我国新型农村合作医疗的发展前景
在相关经济政策保障下，我国经济持续、快速的增长，普通百姓的生活发生了巨大的变化。在此基础之上，我国的医疗卫生水平也有了较大提高。但在医疗卫生提高的同时也产生了很多的问题，尤其是偏远山区和经济欠发达地区，问题更加突出。据有关部门调查，我国农村有40%-60%的人没钱看病，导致农村贫困人口比例攀升。在西部地区，60%-80%的患病农民死于家中，无法得到良好的救治。2002年，党中央、国务院下发了《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，提出了建立以大病统筹为主要内容的新型农村合作医疗制度，对贫困农民实行医疗救助。2003年初，国务院办公厅转发了国家卫生部等部门《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》的通知。之后，全国各地的新型农村合作医疗工作全面展开，并取得了很大的成绩。到2007年上半年，已经覆盖了全国84.9%的县和82.8%的农村人口。当前，新型农村合作医疗试点已经表现出一些带有普遍性、规律性的经验，预示了我国农村医疗保障制度发展的基本方向。我们有必要对这些经验和做法进行进一步归纳，形成相对统一的稳定模式，通过法律将其定
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