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涉众型案件涉及的利益群体庞大，稳控难(一)
新形势下涉众型经济案事件处置的实践与思考
新形势下涉众型经济案事件处置的实践与思考
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稿件来源: 法制日报——法制网 发布时间：2013-12-25 15:40:36
潘建华
伴随经济的持续快速发展，民营企业的资金需求量不断增大，囿于融资渠道单一，民营企业的资金需求很难得到有效满足；同时，由于产业资本平均利润率的下降，大量民间资金游离于产业而成为流动性资本，投资冲动极为强烈。基于此，民间借贷作为一种非正式制度安排成为资本供需双方的次优选择。受2008年美国次贷危机和经济下行影响，许多民营企业出现经营困难甚至资金链断裂，引发了债务纠纷等群体性事件。可以说，涉众型经济案件已成为当前影响经济金融秩序和社会稳定的突出问题之一，如何破解群体性债务矛盾亦已成为地方党委、政府维护社会稳定的一项重要工作。浙江省台州市路桥区是民营经济先达地区，民营企业众多，外向依存度高，受金融危机影响也较为深重。路桥区委、区政府从维护社会稳定视角，高度重视、多措并举，妥善处置了一系列涉众型经济案件，实现了维护法律权威和群众利益的有机统一，形成了鲜明的特色和经验，现撰文如下，以资参考。
一、路桥区涉众型经济案件简析
（一）发案趋势。2008年以来，路桥区共发生千万元以上涉众型经济案（事）件28起。2008、2009年是案件集中爆发期，2008年发案9起，涉案5亿元；2009年发案7起，2010年减至2起，2011年又小幅上扬，2012年再度回落。从案件涉及行业看， 2010年以前，涉众型经济案件主要集中在废旧金属拆解、货物联托运、民间融资等行业，2010年以后开始向其他产业扩散，如制造业、船舶修造业和汽配城等专业市场，体现了民间金融关系日益复杂的特点。
（二）主要特点。路桥区近几年爆发的涉众型经济犯罪案件，相比全国情况来看，有共性也有特性，主要体现在：一是涉及面广。民间融资手续不完备，且每个债权大户后面往往串着众多小户，导致每起涉众型经济案（事）件涉及受害人少则数十人，多则成百上千人，涉及区域甚至遍及省内外多个县市区，涉案金额动辄上千万元，乃至上亿元。二是许以高利。债务人往往许诺投资者高额回报，特别是非法集资案件，许诺的回报率通常高于金融机构几倍、甚至十几倍的。三是追赃不易。大部分案件的爆发源于资金链断裂，此时债务人资产或消耗殆尽或转移，致使追赃困难、获偿率低。四是诉求激烈。因无法追回损失，债权人往往采取抱团上访形式，并通过各种途径给政府施压，极个别债权人甚至以过激行为威胁政府。五是界定困难。路桥涉众型经济犯罪案件中多数嫌疑人获取资金是用于日常经营、投资，如
固废拆解行业中的“代拆解”、“期货点价”，货物联托运行业的“代收货款”等，都是约定俗成的经营惯例，案件定性较为困难。
（三）原因剖析。一是金融有效供给不足。由于中小民营企业财务制度不健全和资产质量不高等因素，多数银行对中小民营企业融资仍持比较谨慎态度，而民间融资从其诞生之初，就偏重于服务中小民营企业。二是宏观经济环境影响。受次贷危机、欧债危机和国家货币政策从紧以及要素价格持续上涨的多重影响，企业生产成本不断提升，部分企业经营困难，加上银行抽资导致资金链断裂。同时，一些企业因联保企业倒闭受到拖累，致使自身资金链断裂。三是部分行业经营不规范。部分行业新衍生的经营模式层出不穷，缺乏相应的行业自律机制，而监管部门则缺乏有效手段和措施。如废旧金属拆解的“代拆解”模式和“期货点价”模式、货物联托运的代收货款模式、船舶修造业“无订单生产”模式等均存在较大的漏洞，一旦发生纠纷，很难通过司法途径解决。四是公众防范意识薄弱。路桥民资丰厚，群众投资意愿强烈，但风险防范意识较弱，特别在熟人社会中只凭口头约定就将资金交于对方使用。同时，一些“担保公司”、“理财公司”往往走“边缘路线”，一方面口头约定高额利息及付息时间，另一方面立下符合法律法规规定的字据来逃避打击，查处难度很大。
二、路桥区预防和处置涉众型经济案件工作实践
路桥区委、区政府历来高度重视涉众型经济案件的防范和处置工作，坚持“党政牵头、提前介入、权衡利弊、判断趋势、综合应对、适时处理、案结事了”方针，重排查、强帮扶、慎处置、促化解，将大量经济领域纠纷引发的不稳定因素化解在萌芽状态。
（一）整合资源，形成防范和处置涉众型经济案（事）件的政府合力。针对涉众型经济案（事）件涉及多部门管理难以形成合力的问题，路桥专门建立了全区防范和处置涉众型经济案（事）件领导小组，领导小组实行联席会议制度，联席会议总召集人由区委副书记担任，各成员单位主要领导为联席会议成员。区委政法委定期召集成员单位，听取汇报，研究解决问题。各镇（街道)按“属地管理”原则建立社会稳定工作动态预警机制，并实行稳定形势每月定期预警与涉稳信息即时预警相结合。其中，定期预警主要应用于维稳工作形势每月分析，即时预警则应用于重要涉稳信息专题研判，通过定量、定性手段进行综合评估，确定预警等级，并强化“三色”预警响应，做到早发现、早报告、早控制。2011年12月3日，峰江街道发生一私营企业主卢某某因经营不善负债逃匿。事件发生后，领导小组第一时间介入，专案经营，集体会诊，公安、司法、街道等成员单位联动调处，并和当事人双方代表、司法所律师等反复进行磋商协调，最终仅用五天时间促使卢某某及其合伙人与债权人达成调解协议。
（二）因情施策，最大限度实现法律效果和社会效果的统一。处置涉众型经济犯罪政策敏感性强，涉及面广、社会影响大。在具体处置中，路桥区委区政府始终坚持以“社会稳定最大化、案件追赃挽损最大化、资产处置最大化”为目标,严格把握政策，因情施策。一是【涉众型案件涉及的利益群体庞大，稳控难】
主动进攻、快立快破。充分发挥基层政府、基层派出所接触群众面广、信息灵通的优势，及时搜集掌握辖区相关人员经商、贸易活动和非法集资、非法传销等经济违法动态。对群众反映强烈、涉及金额巨大、携款潜逃或拒绝清退的，由区委政法委统一协调，公、检、法提前介入，统一共识，积极提供法律保障，及时立案侦查，快侦快破快诉。在案件侦办过程中，及时控赃、积极追赃，最大限度地保护群众的合法利益。二是宽严相济、依法处理。正确处理严厉打击涉众型经济犯罪与保障企业稳定运行之间的关系，特别是对涉嫌非法集资但仍正常生产经营的企业，坚持在党委政府统一领导下，宽严相济，稳妥慎重处理，做到立案慎重、侦办方式慎重、强制措施慎重、扣押与冻结等侦查措施慎重，努力实现法律效果与政治效果、社会效果的统一。在处置泰恒废旧金属回收有限公司王某某负债事件中，在王某某已逃往日本且其名下资产大部分已转移的情况下，区委区政府不断给王某某施加压力促使其从日本归来与债权人面对面协商，前后召开十几次协调会，宽严相济，促使该事件事发3年后成功达成协议。三是稳控为先、防止蔓延。专门制订涉众型经济犯罪涉稳问题应对处置预案，并严格落实群体性事件重大隐患专案经营机制，一旦发现群体性事件苗头，做到第一时间消除看点、防止聚集，尽最大努力将案件控制在当地、消除在萌芽状态，严防事件蔓延升级，严防发生越级上访、上街堵路、哄抢财物等行为。同时，严格保密制度，避免引发群众猜疑和各方关注，特别是严防引发社会恐慌情绪。如每起此类案（事）件发生后，区里均及时召开紧急稳控工作会议，召集公安、法院、信访、维稳、宣传等部门和事发地镇（街道）对案（事）件进行反复分析，部署落实各项稳控措施，及时掌握动态信息，力保不引发社会恐慌和骚乱。
（三）源头治理，依法强化对易引发涉众型经济案（事）件行业的整治。近年来，路桥先后重点加强了对联托运、金属再生、船舶修造、中介机构等行业的治理工作，规范经营行为，维护经济秩序，减少不稳定因素。一是加强联托运行业治理。组织交通、公安、司法、工商、物价等有关部门和各镇（街道）开展联托运行业专项治理，引导企业健全规章制度，规范企业行为，严厉打击不正当竞争行为；引导委托人和承运人签订委托运输合同，规范承运人代收货款行为；积极筹建联托运行业协会，加强行业内部约束和管理。二是加强金属再生行业治理。由相关部门加强监管，引导交易双方签订规范的买卖合同，尤其是对涉及欠款、借款的应出具欠条、借条等有效凭据，切实保障群众合法权益。三是加强船舶修造行业治理。由工业经济、公安、司法等部门会同船舶业重点镇金清镇，全面加强对船舶修造主体的监管，重点规范船舶修造合同和借款合同，加强对民间不规范集资行为的治理工作。四是加强中介行业治理。由工商、税务、审计、公安、司法等部门牵头，加强对各类担保公司、典当公司、理财公司、咨询公司、代理公司等中介机构的监管，打击不法分子利用合法平台开展非法集资活动，对超范围经营、非法集资、“放倒款”等违法行为依法给予打击，确保其严格按照经营范围开展业务。
（四）强化宣传，全面增强群众的风险防范意识。坚持把宣传教育作为防范涉众型经济犯罪的重要环节来抓，大张旗鼓开展预警宣传教育，切实提高群众的风险意识和防范犯罪意识。一是强化媒体宣传。充分利用报刊、电视、广播等传媒作用，加强舆论引导和有关法律
法规知识的宣传，深刻揭露非法集资活动特别是资金掮客的惯用手段和伎俩，增强群众的风险意识和法律意识，帮助群众认清风险、理性投资，从源头上挤压非法集资活动空间。二是加强警示宣传。加大对典型案例的公开报道力度，用身边的人、身边的事来引导群众远离并自觉反对非法集资活动。三是加强风险预警。全面开展经营风险教育，视情发布预警提示，提高群众的防范意识和防侵害能力。
三、对涉众型经济案件防范和处置工作的几点思考
建立预防和处置涉众型经济案件的有效机制，对于维护经济秩序稳定和基层社会稳定具有重要意义。结合路桥区的处置实践，笔者认为，处置涉众型经济案件，要“预警得早”、“打击得准”、“化解得了”，恰当使用“宽严相济”原则，才能实现经济效果、社会效果和法律效果的有效统一。
（一）必须着眼“预警得早”，完善预警机制。涉众型经济案件的爆发，往往都有苗头可循，特别是从最初的个别人反映到大规模的集体上访，期间会有一段酝酿期，而这段时间恰恰是案件处置最为关键的时间，关系着受害人最终的债权受偿情况。为此，必须要着眼“预警得早”，完善涉众型经济案件预警机制。一是加强情报信息搜集。建立涉众型经济违法犯罪活动信息会商制度，加强苗头性信息的收集、共享、分析和研判，确保对企业的资金异常流动、对外非正常融资和企业经营恶化等及时预警预测。充分发挥基层政府尤其是驻村干部的信息收集作用，在涉众型经济案（事）件高发地区和行业开展排查，掌握民间非正常的投资动态，及时搜集掌握辖区相关人员经商、贸易活动和非法集资、非法传销等苗头性、深层次、预警性信息，提出对策建议。二是建立风险预警机制。金融监管部门以大额可疑资金核查工作机制为依托，建立企业生产经营和资金流向动态监管网络，对重点单位及行业领域进行资金监控，一旦发生企业主有以高利息为诱饵非法吸收公众存款、恶意拖欠职工工资、大额转移资产等迹象时，立即采取有效措施加以控制，严防由此引发群体性事件。畅通劳资投诉渠道，划分监察网格，完善用工单位信息数据库，对网格内各类用人单位进行日常巡查、实时监管，建立劳动违法“横向到边，纵向到底”的劳动监察执法和预警机制，从源头上保障劳动者合法权益。三是建立整顿预防机制。强化市场主体专项治理，对易发涉众型案件的行业进行治理整顿，规范经营户的经营行为，逐步构建“疏堵结合、防治结合”的综合治理长效机制。
（二）必须着眼“打击得准”，完善专业化的破案打击机制。涉众型经济犯罪侵害领域广，社会危害性大，关系到群众的切身利益，必须要加快打击涉众型经济犯罪规范化和专业化建设，完善统一指挥、反应灵敏、运转高效、处置有力的应急体系，牢牢把握打击涉众型经济犯罪的主动权。一是强化专案经营。对具有重大犯罪嫌疑、涉及人数众多、有经营价值的案件, 必须要一案一专班，落实专案经营, 早定性、早处理，真正做到打早、打小，精确打击，务求实效。二是防范和制止逃匿行为。增强“控制在先”和“抓捕为先”意识, 第一时间控制涉案嫌疑人员，坚决防止发生提款潜逃、资金非法转移、藏匿等行为。对已出逃并【涉众型案件涉及的利益群体庞大，稳控难】
造成后果、涉嫌犯罪的企业主和其他非法集资人，要组织力量全力追逃。对重点对象的重要关系人也要落实相关措施，为后续追逃和劝返工作创造条件。三是加大追赃挽损力度。坚持查明犯罪事实与追赃挽损并重，始终把损失能否挽回作为评价办案效果的重要标准，对犯罪嫌疑人的非法所得要依法追查到底，最大限度地挽回被害人的经济损失。要做好涉案资产的评估核算、拍卖变现和清理偿付等工作,利用民事、刑事、行政、党纪等各种手段追缴非法所得, 尽量为受害人挽回经济损失。
（三）必须着眼“化解得了”，完善危机处置机制。涉众型经济案件在处置过程中各方的目标利益是不同的。债权人的诉求主要是如何尽可能地收回债权和利息，在基本无法收回债权时，则诉求政法部门对债务人进行严厉的法律追究。债务人主要考虑如何使自己避免受到法律处罚或从轻处罚，如何使自己隐匿的剩余资产不被追偿或少被追偿。而党委政府的对涉众型经案件的处置考虑的是如何维护社会稳定、债权人的权益、当地经济发展秩序、法律的尊严等多重目标。因此，在处置过程中，必须坚持依法办事，以实现债权人损失最少化为目标，依靠法律惩处、行政管理、道德舆论等多种手段，将债权人与债务人的协商调处贯穿于事件处置的全过程，充分挖掘和利用双方的各种资源，找到双方的结合点，使债权人利益少受损失、债务人减轻处罚、社会面和经济秩序平稳有序，实现社会效果、经济效果、法律效果三者统一。一是坚持“三个有利于”原则。牢固树立和积极实践法律效果和社会效果有机统一的执法效益观，把维护社会稳定放在首要位置，特别在当前经济增速放缓、企业困难较多的现状下，坚持打击和防范并重，以“有利于社会和谐稳定、有利于经济发展、有利于维护广大人民群众利益”为原则，防止出现群体性事件。二是坚持宽严相济。在不违背法律的总体框架下，认真贯彻落实宽严相济的刑事政策，综合运用各种法律手段和综治措施，适时适度处理好涉众型经济案件，力求既体现政治效果，又讲究法律效果，并取得良好的社会效果，做到党委政府满意、人民群众满意和当事人满意。三是坚持因案制宜。要根据涉众型经济案（事）件产生的原因、表现的形式、涉及的规模、当事人诉求、案件的性质以及对经济社会稳定可能的影响程度，区别对待，认真研究工作对策、处置方法、舆论引导等，谨慎决策制定应对处置解决方案，依据案（事）件实况，一案一策，准确把握工作力度和节奏，最大限度地维护当事人的合法权益，减少对经济社会秩序的冲击。
（作者系中共台州市路桥区委副书记、政法委书记）
涉众型案件涉及的利益群体庞大，稳控难(二)
政治学原理案例1
政治学
案例一 青岛市建立群体性事件预警化解体系
一、教学目标
1．了解群体性事件的特点、原因、解决途径
2．了解群体性事件预警化解体系建立的流程
3．了解集体行动的相关理论
二、案例内容
新华网山东频道10月30日专电（记者徐冰） 青岛市依托现代网络技术专门研发出一套矛盾纠纷排查化解工作软件，同时构建出纵到行政村和居委会，横到市、县、区、街道、乡镇各相关部门的群体性事件预警化解体系，使全市群体性事件都在萌芽中得到化解。 研发专业软件构建群体性事件预警化解技术网络。
青岛市信访办介绍，为积极防范和妥善化解信访突出问题和群体性事件，青岛市邀请专家专门研发了一套工作软件，建立起覆盖全市各级各有关部门和单位的群体性事件预警信息平台。这套软件可以信访代表人姓名、反映的问题及诱因、处理意见和工作措施，或对策建议、事态发展情况等，迅速直观地反映在信息平台上。
记者在青岛信访办的演示中了解，这套软件还具有矛盾纠纷网上流转、预警提示、交办催办、到期提示等多种功能：各级各部门各单位排查出的各类矛盾纠纷，全部实现了动态管理；对各类矛盾纠纷，能够自动区分案件性质和轻重缓急，及时准确进行“红黄绿”三级预警，工作的针对性更强；对一般事项60天，重大紧急事项10天的未结案件，系统能够自动发出警示，对责任单位进行督办。
据介绍，以这套软件为技术依托的群体性事件预警化解技术网络，实现了源头预测预警与末端处理无缝结合，使原来依靠电话、传真等需要几个小时才能完成的任务，只需几分钟即可办妥。2007年5月1日，平度市李园村得到部分地区原民办教师串联到省进京集体上访的消息后，马上通过预警系统发布红色信息，几分钟后，各级相关部门都得知了这一信息，青岛市分管领导召集研究部署工作措施，3小时后，就摸清了全市原任民办教师的住址及行踪，工作组连夜入户做工作，事态得到有效稳控。
适应预警化解体系网络技术，重组协调、化解组织运行机制。
一是建立新型工作网络。根据预警技术网络的特点，青岛市重组了群体性事件协调机制，青岛市处理信访突出问题及群体性事件联席会议陆续成立了4个分联席会议、12个专项工作组；联席办设立了排查化解、督促检查等4个工作组；79个信访任务较重的市直部门、企业和驻青单位成立了矛盾纠纷排查化解工作办公室。全市171个镇（街道）设立了综治、信访、司法、人民调解“四位一体”办公室；成立调委会10897个，配备调解员34487人，覆盖各村居、企事业单位。居委会干部、楼长第一时间发现群众关心的热点难点问题和矛盾隐患，马上通过预警网络体系即时反映。青岛市联席办对排查出的问题进行分析研判，形成有情况、有分析、有建议或对策的调研报告。全市形成了既各司其职、相对独立开展工作，又整体联动、全覆盖、立体化的矛盾纠纷排查化解工作网络。
二是强化权威协调作用。青岛市对排查出的矛盾纠纷，根据具体情况，分别由市委、市政府领导，联席办、信访局领导牵头组织研究，具体落实到承办单位和具体承办人，并加强协调指导处理，及时稳妥地予以化解。如，2007年11月中旬，青岛辖区某市韩国独资企业老板及高管人员偷偷归国，欠下4000多名职工工资数百万元后。职工群情激奋，酝酿集体上访。当信息通过预警体系迅速上报后，联席办和信访局主要领导立即召集市直有关部门及企业所在市有关领导会议，研究措施，落实责任。当天由数十人组成的专门工作组即展开工
作：筹措资金解决职工的燃眉之急，入驻企业做好职工思想疏导和分流安置。一起大规模集体上访得到妥善化解。
三是统筹使用化解力量。青岛市群体性事件预警化解体系建立后，各部门各单位都可以和信访部门同时获得来自各方的预警信息，只要涉及本部门事件，各部门都会自动启动工作机制进行化解。青岛市政法各部门建立了涉法诉求工作站，抽调专门人员驻站工作提供法律服务。2007年，青岛市综治系统组织开展“百日排查，千人下访”专项活动，6900多名中层以上干部共排查各类矛盾纠纷4558起，调处化解3354起，化解率为74%。从源头上减少和预防涉法诉求案件的发生。
青岛市群体性事件预警化解体系还着重建立了重点疑难案件联合接访、公开听证、更换人员、个案救济、心理咨询、律师参与、集中教育和依法惩治等多种具体工作方式，有效地解决了一大批信访突出问题和矛盾纠纷。
群体性事件预警化解体系基本改变了青岛市信访工作被动接访的工作形式，这个市连续两年组织开展了领导干部“带案下访”活动，在2007年的领导干部“带案下访”活动中，青岛市98个重点单位的584名领导带案下访，其中党政主要领导158人，带案下访820件，约谈信访人1044人次，处结信访事项696件，处结率85%，结服450件，结服率55%。
健全群体性事件预警化解体系责任追究制度
为保障群体性事件预警化解体系的良性运行，青岛市建立了群体性事件矛盾纠纷排查、预警、化解工作人员岗位职责和工作流程。为防止知情不报、漏报、迟报及排查不到位等问题，青岛市信访局各处室与市联席办排查化解组建立了信访信息共享联动制度，共同监督各地各单位的排查工作情况，定期抽查并及时通报各相关责任单位的办理情况；出台了《关于对发生严重危害社会稳定重大问题的地方和单位实施领导责任查究的意见》，将问责制落实到矛盾纠纷排查化解工作的各个环节，强化了责任。对未排查发生并造成不良影响的集体访、越级访、异常访在全市进行通报，通报三次以上的纳入年度目标考核；对严重影响社会稳定的严格进行责任查究：对负有责任的领导干部进行领导责任查究，给予相应的党政纪处分。凡被下达《矛盾纠纷激化责任查究通知书》的单位，实行社会治安综合治理一票否决。2007年12月，胶州市胶东镇排查出一起集体上访隐患，这个镇为了保全“面子”，进村积极做工作，但是未能化解，形成了到市集体上访。为此，这个镇受到了通报批评。
据了解，青岛市群体性事件预警化解体系的运行取得了较为理想的效果，仅2007年各类矛盾纠纷排查率达90%以上，化解率达81%。其中化解潜在群体性上访189起3074人次，防止发生“民转刑”案件71起491人次。青岛市市信访总量、集体上访、越级信访、重复信访、非正常上访已连续三年持续下降，信访秩序明显好转。
三、思考题
1．如何看待青岛市群体性事件预警化解体系建立的必要性及意义？
2．群体性事件发生的原因及解决措施是什么？
四、课堂安排
1．个人阅读、分组讨论案例正文，结合思考题进行
2．小组发言
3．讲述要点，点评发言，提问及回应
案例二 湖南H县农民的有组织抗争
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