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中国食品监管现状课件(一)
我国食品安全的现状和监管体制建设
我国食品安全的现状和监管体制建设
胡小松
中国农业大学食品科学与营养工程学院教授，中国食品科学技术学会副理事长
前言【中国食品监管现状课件】
我们今天重点讲的是我们对中国的食品安全有关管理方面，当然还有一些技术方面、法律方面的问题的思考。这个思考是根据我多年的工作经验和对产业相关问题的一些了解、自己在琢磨的一些事情。
今天重点讲三个方面：
第一，为什么？为什么在新世纪以后，全世界都对全球食品安全问题高度敏感和关注；为什么中国政府、党和国家领导人、各级政府，包括13亿的中国公众也对中国的食品安全问题高度关注。它有它的背景。
第二，中国的食品安全问题到底包括哪些方面？它的内涵和外延。比如北京，我们成功举办了奥运会，奥运食品非常安全，应该说还是有很多可以借鉴的东西，积累了丰富的经验。明年上海世博会持续的时间比北京奥运会还要长，据估计要有1.5亿的外国朋友将近在半年内在上海吃、住、行，如何保障食品安全？所以，中国的食品安全问题也是全球高度关注。那它应该包含哪些内容？
第三，怎么办？从技术层面，我找一些例子，大家比较关注的，如在《食品安全法》当中的食品添加剂的问题，作为案例来解读一下。我是从技术层面来解读法律的一些内涵和外延，恐怕不得不去结合去年我们发生的三鹿奶粉事件引发的一些思考。三鹿奶粉事件在某种程度上还对我国的《食品安全法》出台（2009年6月1号实施）是起了催生的作用。但不是说因为有了它我们的这个法就出来了，这个法已经讨论很多年了，我从2003年开始就参加了国务院讨论这个法。这个法第一次讨论在国务院二招，我印象很深，说是修法还是重新立法，当时就有这样的一些思考。我个人的观点，从法律建设的制度来讲要快的话那就是修法快，对90年代的食品卫生法重新修订，这个通过起来很快，速度也很快，重新立法是一个很漫长的过程，有方方面面各种因素去考虑，当然还要结合我们的生产实际，我们的生产力水平，我们的消费水平，我们人民群众能够接受的水平，还有我们的企业、我们的产业能够接受的水平。
一、为什么对中国的食品安全问题高度关注
（一）食品产业
我们首先要定位一下，中国的食品产业是一个什么样的产业？
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1. 食品工业与餐饮业的定位
在座的各位可能是农业系统的，这可能会打破你非常传统的观念，左边这张表告诉大家1999年的时候中国的食品工业只有7830亿人民币，那一年中国的农业总产值1万亿多一点，就是说食品工业小于农业。1978年中国的食品工业是多少？473亿，那一年的中国农业1300亿，那就是说食品工业1978年与农业比更小。2005年中国的食品工业2万多亿，中国的农业刚刚2万亿，1：1；2008年，中国的食品工业41400亿，中国的农业3万多亿，1.5：1，现在中国的食品工业是中国的农业的1.5倍产值。再给大家一个预测，2010年，两年以后，中国的食品工业是6万亿，中国的农业大约35000亿，接近两倍了。所以，我想告诉大家的意思是什么？中国的食品工业从1978年到2008年的改革开放30年，平均增长速度超过了20%，是拉动国民经济的支柱产业，是扩大内需、促进增长、增加就业的关键产业，到2008年已经成了中国的基础产业，农业是食品工业的原料车间。如果我们不去扭转这个观念的话那就不是搞现代农业，就不理解现代农业。一定要记住：消费结构发生了根本性的变化，产业结构必然发生根本变化。
同时中国的食品工业是承载着我们13亿人口大国的营养、饮食安全、身心健康的民生产业，是健康产业，是关系到千家万户饮食结构的产业，我们叫餐桌的工程，民生工程。到2015年我们保守估计中国的食品工业会突破14万亿，占中国国民经济GDP的 8%。大家知道北京的农业占北京的GDP是多少？中国的农业占中国GDP的多少？中国的食品工业2007年33000亿，因为2008年没有出来我不能公布。2007年中国食品工业33000亿，创造了1千万以上的就业机会，出口创汇6650亿美元，一天接近两亿美元，占国民经济GDP4.6%，就是这样的一个产业。我们随便一算，短短改革开放30年，从1978年到2008年，中国的食品工业从473亿变成了41400亿，翻了接近100倍。
右边这张图，餐饮业。中国的餐饮业转化了大约40%的工业化食品，油盐酱醋都叫工业化食品，半成品、预成品是工业化食品，各种调味料是工业食品。1999年中国的餐饮业3千亿多一点，2008年中国的餐饮业16000亿，2010年突破2万亿，2015年在4万亿左右。
中国的食品产业包括了至少两部分：食品工业和餐饮业；还有物流业、零售业。在英国公路上跑的车四分之一是运送食品的，这是发达国家的情况，这是英国专家的数据。这样一个产业，我们把它定位成随着我们国家工业化、城市化、经济收入水平的快速发展、人民生活水平的不断提高，它已经进入了高速发展的战略机遇期，要持续多少时间呢？最少还有10到20年才能稳定下来。我们农业战线上的干部怎么定位我们中国农业从传统农业服务于现代产业，从传统农业过渡、转化为现代农业，这个观念要变化。这好像跟食品安全没有关系，其实有非常大的关系。要知道一个产业在短短30年里面放大了将近100倍，它随之而来的问题、不协调的声音一定非常多，这个产业放大得那么快，而农业还在传统的环境下一家一户，无法有效的对接，矛盾和冲突非常大，三聚氰氨就是非常典型的事情。
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2. 中国的食品产业状况
我们看看最下面红色的数据，2007年32666亿食品工业的销售收入，其中15974亿是300人以下的小工厂创造的。3万多亿当中16000亿是300人以下的小工厂创造的，在这么巨大的产业体系当中，300人以下的小工厂是主体，占据了半壁江山，如何有效的监管，如何有效的控制，如何保障食品安全是不是一个非常严峻的挑战？
3. 区域间差距非常大
图最左边的是东部，按国务院来划是九省两市，在2007年32666亿产值当中，东部地区创造了18340亿，中部八省创造的是8210亿，西部12个省创造的是6115亿。我再把东部的三个省拿出来，东部的第一个省叫山东省，目前是中国食品工业的第一位，2007年一个省创造的产值6800亿，西部的12个省创造的是6100亿，不到一个山东省的90%；第二名，河南省，占了中国食品工业的十分之一，山东省是五分之一，河南省占十分之一，3千亿；第三名，广东省，2600亿。当我们思考东部的时候也会有特点，以外向型产业结构为主体的山东省6000多亿，五分之一；以内销型为主体的河南省3千亿，现在河南省是中国的粮食大省，河南省委省政府制定了一个政策、一个战略思考，新世纪刚过，叫做“要把河南省从中国的大粮仓战略性地转移为中国的大厨房、大餐厅”，气魄很大，用了短短的几年，六年的时间从第六名变成第二名。现在中国人吃两个速冻水饺，一个是河南生产的；吃两根火腿肠，一根是河南生长的；吃三块饼干，一块是河南生产的；吃3.5包方便面，1包是河南生产的，这就是河南省的食品工业。北京落后了，从很高掉到越来越低。农业没有了我可以理解，2千万的一个大城市食品工业没有了，我很难理解。区域间的差距和不平衡非常明显，问题多的和少的也非常明显，这是第一大块——产业。
（二）供应链
当我们一谈食品供应的时候，不是粮食供应，是食品供应的时候，我们就要考虑从原料生产、原料集散到原料运输、原料仓储、食品加工、食品配送、食品物流、食品零售、食品餐饮整个供应链环节。现代化的食品工业体系越来越完善，使用的技术越来越高，而对应的原料的集散、原料的运输、原料的生产依然是相当的传统。这就能够比较好的解读这么多单位管一头猪管不了，瘦肉精不断地出来。我刚从上海出差回来，上海也发现，几个礼拜前是广州，还不算小地方，就可以解读出来了。我们的猪肉，北京有一个世行农业，2.3亿的投资，花园式的工厂，我去过三次，我也是他们的战略顾问，很漂亮。从大型养猪场收购的猪，全国的情况不会超过30%，70%以上就是猪贩子在一家一户的农民手里收来的。奥运食品有一个叫可追踪系统来保障食品安全，这是全世界公认的最好的一种体系之一。怎么追踪呢？70%的一家一户由贩子贩来，你怎么知道这头猪是谁家的？所以发现瘦肉精的打不到农民身上，也没法找，一级一级很多，只好打杀猪的人、运猪的人，让运猪再去找这头猪是谁家的，胡老师家养的，他认【中国食品监管现状课件】
3【中国食品监管现状课件】
都不认。鹏程养猪场，屠宰公司，有一次我去，他说：“胡老师，我们有一个月测不出瘦肉精了，我们很担心，不应该啊”。当然从技术上调整一下就会出来，尿检还是排除，血检不行，就肝检，肝检不行的话就取眼球视网膜检，因为尿如果残留是1的话，血就是10，视网膜就是200，所以取样部位调一调就OK了，这是技术问题。当然现在发展得很快，有遮掩剂，这手卖药，这手还给你卖遮掩剂。“道高一尺，魔高一丈；魔高一丈，道高十丈；道高十丈，魔高一百丈”，病毒——反病毒就是这样的一个过程。抗生素，抗生素也开发出来了遮掩剂，没问题，往里面一放，测不出来了，阳性就变阴性了。所以，这些供应链还有问题，举一个例子，三年前上海的多宝鱼，发现多宝鱼里面有硝基呋喃，说不清楚，硝基呋喃可以在鱼塘里面放，防止鱼生病；鱼上了塘，放到密度很大的水箱里，要运到上海去，鱼与鱼密度太大，相互碰撞会产生伤口，为了使伤口不化脓、不感染、不死鱼，车上也可以放；到了批发市场，在批发市场一个一个鱼缸里，在餐饮业一个一个鱼缸里要保证卖不出去它还活着，密度也很大，也可以放。你说这硝基呋喃从什么地方来的？一曝光，养殖户当月30个亿打了水漂，这是供应链的问题。
（三）中国的食品安全问题的背景
1. 1993年我们才刚刚完成米袋子工程
我们这个共和国13亿人从1949年走到1993年才刚刚解决温饱，13亿人解决温饱是这个世界的奇迹，真的是奇迹！中国农民对世界、对人类的最大贡献。为什么是1993年？因为1993年的9月1号宣布取消布票、粮票、肉票、蛋票、副食品票，你们可以上网查。还有一个参考数据，卫生部1992年对中国的12个省区城市和农村做了一个调查，样本容量非常大，证明中国人每天每个人摄入的能量达到了2328大卡的热能。我们对人类有一个基本判断，2400大卡左右的标准能平均出来，每天摄入2400大卡，三大营养—蛋白质、脂肪、碳水化合物基本够了。同时显示了我们国家城乡居民平均起来，蛋白质摄入接近了80克，脂肪摄入接近了60克，这两个也是关键数字，也够了，蛋白质和脂肪的保障量够了。我们1993年才完成这样一件事情。
2. 1999年我们才刚刚完成菜蓝子工程
中国的农民更伟大，农业战线为共和国、人类创造了值得尊敬的事情。1988年启动了菜篮子工程，11年，到1999年完成了。菜篮子解决什么？鸡、鸭、猪、牛、羊、蛋、奶、水产品、豆制品、水果、蔬菜，所谓的副食品工业。我们从营养学角度，从人类进程角度，也是食品安全状况发展的角度看，就是营养的丰富。不能光碳水化合物、脂肪、蛋白质，不能光植物性的，还得有动物性的，还要有膳食纤维、维生素、矿物质。我想说的意思就是1999年我们的共和国才刚解决丰富。
3. 餐桌工程开始
今年2009年，短短10年我们才真正意义上的去思考方便、营养、健康、安全，所谓餐桌的工程。 4
所以我们说米袋子工程、菜蓝子工程，到现在的餐桌的工程。米袋子是在缸里、在地里；菜篮子在水池边；餐桌子在哪儿？就在我们面前。
由英国科学家研究了一下，从1934年一直研究到现在2008年，预计到2010，采集了一些数字，说英国的一个家庭妇女在1934年平均一天做饭的时间2.5小时，1994年平均一天15分钟，预计2010年8分钟。这就叫工业化食品，微波炉1.5分钟，烤箱1.5分钟，完了。想吃什么，鱼香肉丝，冰箱里面有，拿出来放到微波炉里面，倒出来，1.5分钟OK了。想吃馒头、想吃面包，冻箱里面拿出来一放，两个星期前我的早餐就这么解决的，还挺好，负18度里面拿出来两个面包，放到烤箱里面，这边刷完牙出来，面包烤出来了，这是冷冻面团。我们现在油条没问题，你们现在去肯德基早餐、中餐、晚餐，什么时间去点说我要吃油条，中国的油条，没问题；喝豆浆，有；油条就是河南人民生产的——思念，自动的，都炸好了，你愿意在油里面再煎1分钟，它叫油条；你说太麻烦，微波炉里面放1.5分钟，它还是油条，没问题。想吃鱼香肉丝的米饭，上海，走到路上你可以看到，上面给你配了一个烤箱或者微波炉，1.5分钟拿出来，盒饭加上鱼乡肉丝放进去，1.5分钟拿出来，4块钱。宫爆鸡丁，都有，你们愿意坐动车组，从北京坐到河南，路上就有，六种菜随便选，这个贵一点，12块钱，优惠价的时候8块钱一盒，我都吃过，在哪生产的？河南三全，它不光做饺子，春卷、汤圆、方便米饭都有。这就是餐桌工程，但是这出来了一道题，就是我们所有人越来越没有办法管我们吃的东西的安全。由谁来管呢？由这条供应链。由谁来决定呢？由原料生产者、运输者、集散者、食品加工企业，在这条链里面的任何一个点上不诚信，任何一个点上投毒，三聚氰氨就叫投毒，那完了！代价就是29万多孩子生病。这是一个人类进步的过程，同时对这个产业链提出了更高的要求，不能再马马虎虎了。
消费者在这样一个进程当中，从鼻子吃食品、眼睛吃食品、手吃食品，到嘴巴吃食品，现在又加了两条，用心吃食品，这个食品是不是大牌子，有没有价值。什么叫有价值？胡老师吃粉丝，这叫没文化；胡老师要是吃鱼翅，这就叫有价值，其实鱼翅还不如粉丝好。我建议你们如果要是再选的话不要选鱼翅，如果非常想吃鱼翅的话，那你就吃鸡腿、鸡爪子，都是胶原蛋白，这是价值。
心里面想安全不安全？我面对的，因为经常要上电视台，出来以后电话、邮件、路上、坐飞机的时候都说，这个吃苹果是要削皮吃好还是不削皮吃好？买菜是有虫眼的好还是没有虫眼的好？水果是早上吃好还是晚上吃好？是两餐之间吃的好？小葱是不是能和豆腐拌，菠菜是不是不能跟豆腐拌？吃大虾的时候是不是不能喝橙汁？都变成了匪夷所思的问题。我的回答基本是这样的：红军两万五千里长征的时候有什么吃的立马就吃；1960年，1959年开始的三年困难时期，甭说苹果了，有烂白菜帮子他都吃。所以削皮是很好，愿意不削皮也很好或者更好。第二个说有农药，我说我当大学生的时候，80年代初我毕业的时候在果园里使的农药，我现在告诉你的话吓死你，那个时候你怎么不怨？你们一买就买一筐苹果，还舍不得吃，专挑烂的吃，好的都在那留着，现在凉台上放一冬天，我说那个时候叫“死三代”农药，学名叫呋喃丹。什么叫“死三代”？80年代还在用，往果树上一打，虫子就下来，快得很，十
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中国食品监管现状课件(二)
食品小作坊、小摊贩的监管现状与建议
【摘要】食品小作坊、小摊贩遍布于城市和城乡结合地带，物美价廉的优势是这些小作坊、小摊贩拥有广大的市场，同时，他们的存在也方便了市民的生活。但是，最近曝出的“染色馒头”、“臭味香干”、“甲醛鸭血”等小作坊、小摊贩生产销售的安全问题，也越来越引起人们的关注和警觉。【关键词】小作坊；小摊贩；食品安全；监管
食品小作坊、小摊贩非常广泛地分布在人们周围，为人们的生活提供了便利的服务和美味的食品。但是，小作坊的卫生安全问题也日益令人担忧，由于法律、行政权力配置等种种原因，对于从事食品生产和销售的小作坊、小摊贩的监管，困难重重。
一、食品小作坊、小摊贩的特点
我国目前存在着大量的从事食品生产和加工行业的小作坊、小摊贩，大都分布在城乡结合地带或城市居民聚居地区。他们大都从事的是特色的传统食品生产加工行业或快餐类的行业，来满足城市居民日常生活的需要。
（一）数量多、规模小、分布广
小作坊、小摊贩主要是指生产、加工和销售人员低于10人的食品从业单位和个人。小作坊、小摊贩在我国大量存在着，有调查现时，从事食品生产销售的小作坊、小摊贩占食品行业的78.8%，其数量规模十分庞大。同时，小作坊、小摊贩的生产规模和销售规模很小，主要是对居民提供现时的食品服务，因此，生产经营的门面、从业人员等规模较小，但是，食品小作坊、小摊贩的分布范围及其广泛，几乎遍布我国所有的大中小城市，在每一个具体的城市中，它主要分布在城乡结合地带或居民聚集区，几乎分散于一个城市的各个角落。
（二）风险控制力弱，食品质量风险大
大多数食品小作坊、小摊贩没有专门的质量审查人员，从原材料的采购、食品的加工到销售，没有专门的风险监测制度和人员负责，质量安全无法保障。而且，食品小作坊、小摊贩大都位于环境卫生状况较差的地区，其生产环境的卫生状况不理想。而且大多数小作坊、小摊贩不能保证对生产设施进行有效消毒，加工场所的卫生条件不符合要求。小作坊、小摊贩大都没有自我检测的制度和设备、人员，因此，小作坊、小摊贩生产销售的食品难以控制风险隐患，安全质量令人堪忧。
（三）从业人员专业素质、卫生安全意识低
通过笔者的走访和调查，我国大多数在小作坊、小摊贩中从事食品生产销售的人只有中小学文化，文化水平平均偏低，大部分食品小作坊、小摊贩的从业人员不了解甚至不知道相关的食品安全法律。因此，食品小作坊、小摊贩从业人员缺乏基本的自律精神，对于食品卫生没有充分的认识。同时，食品小作坊、小摊贩从业人员的自我卫生意识比较差，在生产、销售中不注意自己的卫生状况，很容易产生对食品的二次污染。
二、食品小作坊、小摊贩的存在原因
我国存在大量的食品小作坊、小摊贩，与我国的历史和经济发展的现状也是密不可分的。食品生产加工小作坊、小摊贩的存在有其必然性和合理性。
（一）我国独特的饮食文化
中华饮食文化源远流长，有很多独具地方特色和民族特色的小吃等传统的、独具风味的食品，诸如油炸臭豆腐、驴肉火烧等。这些食品又大豆有着几个相同的特点：首先是不宜存储，这些食品不像面包、饼干等食品，可以一次购买后多次食用，这就决定了这些食品难以产生批量化的生产和销售，因此，往往只能通过食品小作坊、小摊贩来生产。
（二）城市化进程中诸多问题的交叉作用
当前，我国的城市化进程逐年加快，在城市人口不断增加的情形下，工作和生活的压力开始逐渐展现在城市新增人口和事业人口身上。很多人不可避免地会寻找工作或创业的机会，相对于劳动密集、资本密集和技术密集等行业而言，食品行业则要求品种多、特色强、布局分散，以利于适应不同人群的需求，对规模和技术水平要求不高，而且大部分食品的生产工艺简单，容易操作和掌握，所以其进入门槛非常低。[1]因此食品生产小摊贩、小作坊就为这些城市新增人口或失业人口所亲赖。我们不能否认食品生产加工小作坊、小摊贩目前仍然是增加人民收入、解决失业人口再就业的重要手段。
（三）拥有广大的市场
食品生产销售小作坊、小摊贩在我国有着很大的市场，除了我国传统的饮食文化和历史等原因外，与我国的经济和社会状况也分不开。首先，现阶段我国的经济发展不平衡，在城市或农村仍然存在这很多的低收入群体，他们更加关注的是如何填饱自己的肚子，而食品的安全卫生问题往往是次要考虑的，因此，他们对于能够提供味美价廉的食品的小作坊小摊贩，有着很大的需求性；其次，现在人们的工作压力普遍较大，大部分人不得不牺牲自己的吃饭时间，尤其是对于早饭和午饭，人们大都是在路边摊买一份早点或者是在工作的附近的小饭馆叫一份外卖，这种现象在城市中极为普遍。
三、食品生产小作坊、小摊贩监管现状
对于食品生产小作坊、小摊贩的卫生安全问题，我国已经开始采取一定的措施进行整治和管理，对于已经发现的问题也进行了积极的解决和分析。
（一）对于食品生产小作坊、小摊贩的监管有了充分的重视
在2011年12月20日，全国人大教科文卫委员会召集了全国31个省、市、自治区的人大教科文卫委员会的相关人员，召开了食品安全地方立法研讨会。这次会议的主要议题是：深入贯彻食品安全法，切实落实全国人大常委会执法检查报告的相关建议，研讨食品生产加工小作坊和小摊贩管理的地方立法问题，充分交流地方立法中的经验和重点、难点问题，推动地方立法进程。[2]这说明我国中央政府以及立法机关对于食品小作坊、小摊贩的安全卫生问题有了充分的认识，并对于小摊贩、小作坊的监管工作有了初步的部署。
（二）出台了一系列的法律、法规和规章
在2009年正式施行的《食品安全法》中，第29条明确规定：“食品生产加工小作坊和食品摊贩从事食品生产经营活动，应当符合本法规定的与其生产经营规模、条件相适应的食品安全要求，保证所生产经营的食品卫生、无毒、无害，有关部门应当对其加强监督管理。”这是在法律中第一次正式对小作坊提出规制要求。同时，各地也纷纷出台针对食品小作坊的地方性法律文件，不断探索食品小作坊的监管对策，例如上海市通过了《实施<中华人民共和国食品安全法>办法》、《上海市食品生产加工小作坊准许生产证发证管理办法》等地方性法规、文件。这些法律法规等规范性文件丰富了食品安全法，同时，对小摊贩、小作坊的监管也提供了依据。
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