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政府关于ppp模式项目的定位(一)
PPP模式的重点与难点
PPP模式的重点与难点
中国合同能源管理网 - 2014-12-16 10:49:39
所谓“PPP模式”（Public—Private—Partnership）即“公私合作模式”，是指政府与私人资本合作开发建设城市基础设施的一种投融资模式。在城市建设中，地方政府缺钱，现在靠发债借钱的路子已经走不通了，就开始考虑采取国际上流行的这种PPP模式，政府把私人资本请进来，通过公私合作来解决投融资问题。
一个新的变化是，规范的PPP模式中的第二个P即Private原本是专指私人资本的意思，有的也称之为“私人组织”、“民间资本”等，但是今年国家发改委和财政部修改了这个定义，统一称之为“社会资本”，这样一来就可以把国有企业也算进来了，等于是扩大了资金的来源渠道，似乎可以理解为：只要不是本地政府的钱，都算是社会资本，都是第二个P。看来顶层设计的逻辑是：钱不问来路，能用就好。
地方政府要把别人的钱弄进来搞基础设施建设，一般有三种办法：第一种是让人家垫资建设，例如BT模式，在短期内必须筹集来资金还给人家；第二种是利用政府资源给出资方特许经营权，让人家出钱建设但是允许他收费，等收回投资后再把项目收回来，例如BOT模式；第三种是政府和出资方都出钱，两家一起干这个项目，赚钱双方分，这就是PPP模式。
这三种模式的路子是完全不一样的，BT模式相当于政府向人家借钱，有点像过桥，两年左右就得还给人家，这种办法政府是干不下去的；BOT模式比BT模式好一些，政府不是借钱，所以不用还钱，是拿收费项目顶了建设投资，实际上相当于政府使用行政许可资源通过让老百姓交费来偿还人家的投资，等于是公共设施的有偿使用，说到底还是老百姓花钱而不是政府花钱；PPP模式又不一样，是政府和投资人共同出资搞建设，就像北京地铁4号线，利益共享，风险共担，政府不是借钱，投资人也不是购买特许经营权，在这个过程中老百姓没有出钱，他们只是等着坐享其成。从公共利益的角度看这三种模式哪一个更好呢？显然是PPP模式最好，是完全市场化的一种方法，消费者不承担风险。看来，政府以PPP模式发展城市建设是一种最佳选择。
实施PPP模式的重点是什么？是第三个P即Partnership，就是“合作”，这个概念是对前两个P（政府和社会资本）相互关系的定位，也就是伙伴关系，这与BT或者BOT可是有本质上的区别。在BT工程里，政府是杨白劳，还钱的主动权可以是寻租工具；在BOT工程里，政府是甩手掌柜，他不配合你就麻烦无限。可以说，在BT或者BOT模式下，出资人基本上是孙子，与政府之间是不能平等的。
但是在PPP模式下双方关系就变成了夫妻关系，是平起平坐的股东关系，是在《公司法》约束下的伙伴关系。这种“合作”的关系彻底改变了以前的旧关系状态，说白了就是一切都要按照市场规律办事，与市场准则相冲突的关系必须拿掉。所以说，在推PPP模式的时候，最重要的就是首先要把关系摆正。
实施PPP模式的难点是什么？是盈利问题。第一，PPP模式下的工程项目都必须是以营利为目的的，因为社会资本来投资基础设施建设的目的是要盈利而不是慈善救助；第二，政府作为PPP项目的一个成员，也是要以营利为目的，以前在BT或者BOT模式下政府对项目是否盈利是不承担责任的，所以政府并不关心经济操作，现在就不同了，政府如果对项目是否盈利不感兴趣，PPP项目是干不下去的；第三，选择的项目必须是可以盈利的项目，如果是市中心的一个高架桥，不能收费，无法盈利，那就根本不可能做成PPP项目。现在看来，PPP模式的难点就是必须以盈利为前提。
PPP模式必须能够实现盈利，那么盈利模式的设计就成了重中之重，但是由于城市基础设施建设所具有的天然的公益事业性质，矛盾就出来了：投资必须有利润回报，但是公共工程无法实现利润。例如博物馆、图书馆等设施和生态公园的建设投资肯定是无法收回的，又如用水用电等基础性民生工程的改善升级是不可以轻易提价的，再如地铁等轨道交通设施再怎么经营其本身是不可能实现盈利的，怎么办？最后，逼得大家只有一个选择，那就是最终回到政府资源那里想办法，政府手里有什么？只有两样东西：一个是政策，一个是土地。
向政府要政策，能要来什么？财政政策说白了就是要补贴奖励，税收政策就是减免税，这两个政策是政府能自己拍板的，但是属于在自己身上割肉，很难。至于市场政策、金融政策等都不是政府自己能说了算的，充其量只是个引导或者杠杆之类的作用，让银行扶持中小企业喊了那么多年收效甚微，银行自己的事是要自己做主的。在PPP模式这件事上政府能给什么政策？这个改革红利看来不太好设计。
向政府要政策好像不太靠谱，最后就只剩下要土地了，因为政府手里唯一值钱的东西就剩下土地了。但是，在现有状态下城市的土地使用几乎是没有“额外性”的，可以说在任何一个开展PPP模式建设的工程项目脚下都已经没有用地指标可以拿出来“额外”使用了。即便是政府愿意以土地置换投资，可开发的土地也没有了。现在，PPP模式被逼到一个死角里了。
我们换一个角度重新看一下城市的土地情况。目前，城市的规划基本上百分之百地把用地指标都用完了，也就是说，现有的土地在规划上甚至在权属上都已经名花有主了，再拿不出来给PPP项目做投资回报用了。但是这些土地里有一部分是由于生态环境问题而低值利用的，地价偏低，开发商投资冲动不足；还有一部分是以废弃地形式存在的，也就是作为生态足迹还没有修复治理的。这些土地的特点是现值现价偏低，如果改造好是有一块增值空间的，我们可不可以考虑在其未
来的增值预期空间中切出一块来提前使用呢？也就是创造一个预期性质的生态红利机制给PPP模式做投资回报，这种创新应该是可以尝试的。
政府关于ppp模式项目的定位(二)
智慧城市发展PPP模式的三大疑惑与解决方法
自财政部、国家发改委等部门发布PPP相关政策文件以来，PPP模式已被视为一剂破解智慧城市建设资金困局的良药，引起了从中央到地方、从政府到企业的高度关注。然而，在智慧城市PPP热潮中，成功案例却不多见。在此背景下，冷静辨析PPP激活智慧城市的缘由所在，深度解析推进过程中所遇到的困惑，提出解决之道，对我国进一步挖掘PPP潜力，发挥政企合力，推动智慧城市快速发展意义重大。
一、PPP模式缘何能激活智慧城市建设
（一）明确参与方权责利，为规避智慧城市建设风险提供新机制
在原来的政企合作中，往往因双方权利不明确，而将社会出资方演变为政府的一部分。比如，原先在地方融资平台公司与政府的合同中，只是进行了责任划分，权利并未界定，导致标准制定等很多本该由政府履行的行政权利，却赋予了社会资本方，以致于社会资本方对某些领域行政资源形成垄断。正是基于此，财政部在《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》中明确规定，本级政府所属融资平台公司禁止参与地方PPP项目。在PPP模式中，以合同形式约定参与方的责、权、利，对各方的权利和义务进行明确界定，可以有效规避参与方“相互勾结”的腐败风险。此外，在以往政府采购企业建设的模式中，双方都力图尽量降低自己所承担的风险，也就很难形成公私合作伙伴关系，合力作用不明显。在PPP模式中，风险都是由最善于应对的一方承担，让对方承担的风险尽可能小。比如，在智慧交通项目的运营中，如果因车流量不足而导致企业达不到基本的预期收益，该经营风险应由政府承担，政府可以对企业提供现金流量补贴，以有效降低类似不可控因素所引发的经营风险。同时，企业应按其相对优势承担较多的管理职责，这恰恰也是政府管理层“低效风险”的易发领域。可见，PPP模式以“风险共担”为理念，以共同目标为纽带，将政府、金融机构、智慧城市服务提供商等参与方聚合在一起，形成强大的伙伴关系，是抵御智慧城市推进中所遇风险的强大利器。
（二）减轻政府资金压力，为破除智慧城市融资困境提供新渠道
智慧城市建设资金庞大，再加上地方债高企，政府财政资金无以为继，致使资金之困成为阻碍智慧城市建设的一大难题。一方面，智慧城市涉及领域众多，每个领域的信息化建设运维都需要大量资金投入，少则上千万，多则几百亿。据赛迪智库统计，截至2014年底，全国在建的智慧城市投资规模已突破8000亿元。另一方面，地方政府债务日益繁重，在建项目资金链断裂风险加剧，未建项目可投资金有限。据国家审计署披露，截至2014年底，我国地方政府债务余额为15.4万亿元，2015年到期偿还债务为
1.8万亿元。通过PPP模式，撬动社会资本参与智慧城市公共项目，获取合理回报，可有效减轻政府公共财政的举债压力。其原因在于，当PPP模式被引入智慧城市项目建设中后，为换取特许经营权，社会资本方将承担大部分的资金投入，同时，还可能将政府承担的债务转移给企业，既解决了智慧城市项目建设的资金不足问题，也会缓解政府增量债务。此外，在逐利动机的驱动下，社会资本方将在尽量短的时间内实现项目盈利，有利于政府存量债务的消化。
（三）打破公共服务“垄断”，为加速智慧城市建设进程注入新动力
以往我国公共服务的供给主体较为单一，相关项目的设计和实施一般由政府掌控，仅有项目建设会外包给社会资本主导。智慧城市建设公共项目也不例外，一般都由政府信息办或信息化主管部门负责推进。这种“独家垄断”状况，导致地方政府利用信息化手段提供便民服务的动力严重不足。比如，相对于便捷高效的电子商务服务体系，我国基于互联网的公共服务体系发展水平就相当有限。在行政审批网络化方面，仅有广东、福建、浙江等经济发达地区建立了网上办事大厅，但各部门可网上办理的事项并不多；网上公共服务资源供给也不多，仅有少数地区启动了互联网医院、教育资源公共服务平台、数字公共图书馆等资源建设。
通过PPP模式，社会资本深度参与到智慧城市公共项目领域，不仅可以破除互联网公共服务的垄断格局，而且可激发市场主体的活力和创造力，好处显而易见。一方面，政企双方的角色和作用会随之发生变化。政府将由公共服务的供给方转变为合作方和监管方，对项目整个实施过程、后续服务的质量和价格会持续监管，可避免因企业获取暴利而使公众利益受到侵害现象的发生；企业对项目的参与程度也由单一的建设转变为从方案设计到投资建设，到运营管理，直至后期维护的全程参与。另一方面，政企双方合作，可以将政府在顶层设计及战略制定等方面的优势，与社会资本在资金投入、技术创新、专家人才、管理经验等方面的优势相结合，合力为智慧城市建设献计献策。可见，以PPP模式让企业参与到智慧城市建设之中，政企各司其职，发挥市场和政府“两只手”的作用，可为加快智慧城市建设增添新的动力源。
二、推进智慧城市PPP模式有哪些困惑
（一）目标之惑：部分地方政府仅将PPP视为融资手段
PPP模式有利于盘活社会存量资本，激发民间投资活力，为智慧城市建设筹措资金，控制政府性债务，缓解财政压力。PPP的融资作用不容小觑，但其不仅仅是一种融资渠道，更是一种有助于提升公共事业生产效率的长效合作机制。当前，仍有相当一部分地方政府把PPP视为一种融资工具，大力推广PPP模式的目的在于替代原有的地方融资平台，并试图将债务杠杆强加给企业。企业自主权受到一定的影响，势必会降低合作意愿。因此，地方政府应摒弃对公共项目牢牢掌控的传统观念，给予企业一定的自主权，以平等协商为准则，互相监督，强化合作。只有这样，才能让社会资本的效率优势得以发挥。
（二）法治之惑：PPP法规体系不健全，无法有效约束政府失信行为
在智慧城市PPP失败案例中，存在因地方政府单方面违约，而导致社会资本利益受损的情况。比如，有些地方政府签约后又单方面要求重新谈判，以降低承诺价格；政府废止了当初指定的管理办法，致使实施机构拖欠合作公司经费，最终导致项目失败。此外，国内相关法规对PPP合同属于公法还是私法，是行政合同还是民事合同，也并未给出明确定义。如果属于公法，那么社会资本方在地位上是服从一方；如果属于私法，社会资本方与政府地位平等，有利于保护自身权利。而无法有效约束政府失信行为的现状，使得社会资本方无法通过法律途径有效保护自身利益。在这种情况下，其采用PPP模式参与智慧城市建设的意愿，势必会受到一定程度的影响。
（三）收益之惑：收益不明导致政企难达共识
收益预期不可控是造成政企各方对智慧城市PPP项目参与热情不高的根本原因。一方面，我国智慧城市发展目前还处于探索阶段，很多项目没有成熟案例可以借鉴，相关标准无从谈起。项目验收标准的缺失，使得项目验收缺少客观评价依据，直接导致了收益时间的不确定。以城市公共信息交换平台为例。虽然住建部发布了建设指南，由于没有平台验收标准，项目的合格性无法有效界定。再加上收益标准不确定，盈利预期也就无法确保，这势必会削弱社会资本对智慧城市PPP项目的参与意愿。另一方面，在理论上，因不可控因素使收益达不到资金预期时，政府应承担兜底风险。然而，因为收益不明确，政府可能承担的兜底金额有多大并不明确，这无疑会影响政府引入PPP模式推进智慧城市建设的积极性。
三、解惑之道
（一）完善法律法规及政策体系
智慧城市PPP模式的有效运作，需要合理、完整、清晰的政策法规作为依据，使双方的合作有法可依、有章可循。一是加快修正完善PPP法律体系，对利益相关方不合规行为进行合理约束，提高PPP模式的法律效力和可操作性，增强经营环境的可预测性，确保项目风险可控。二是加快完善PPP框架体系，明确界定中央和地方政府以及不同部门的职责和定位，为有序推进PPP模式扫清体制障碍。
（二）提升政府对PPP的认知和实施能力
只有让地方政府了解PPP模式，熟悉其操作流程，才能确保智慧城市PPP模式的顺利推进。一是加强宣传和培训，通过开展智慧城市PPP模式专题培训，让更多的政府管理者准确理解PPP的内涵和作用，客观判断其优势与局限性，合理界定其适用范围。二是鼓励省级地方政府牵头成立智慧城市PPP综合服务中心，负责相关信息的统一发布和技术指导，辅助地方政府确定中标者。三是支持发展一批融资、技术等中介机构介入智慧城市PPP项目，为各地推进智慧城市PPP项目提供专业化服务。
（三）制定认定标准和第三方评价机制
标准是智慧城市PPP参与主体间利益分配的依据，加强标准体系建设与执行至关重要。一是推动成立智慧城市PPP模式标准制定机构，分行业、分领域研究制定消费者收费标准和项目验收标准。探索浮动收益率机制，科学测算项目建造运营和预期收益，制定可控的价格调整预案，确保社会资本利润率处于合理区间。二是为确保标准的贯彻执行力度，在智慧城市方案设计、合约制定、建设运营等环节，引入第三方机构，以标准为纲开展评估，为政府部门提供决策参考。
基金经理18545858258
政府关于ppp模式项目的定位(三)
公私合营PPP模式下的项目管理方案
公私合营PPP模式下的项目管理方案
一：理解PPP模式【政府关于ppp模式项目的定位】
20世纪80年代，我国开始应用PPP（Public-Priate-Partnership）模式吸收市场资金加大对基础设施领域的投资。2002年建设部印发《关于加快公用行业市场化进程的意见》等文件，促进了水务和垃圾处理领域PPP模式的应用。2014年以来国家又陆续出台相关政策和知道意见来破解地方市政基础设施建设的难题，被行业称为“破解地方基建投融资瓶颈，公私合营模式的利器”。
1.定义
广义的定义为，公私合营投融资模式，以授予私人部门特许经营权为特征包括BOT等多种形式。
狭义定义为，政府与私人部门组成特殊目的的机构，引入社会资本，共同设计开发，共同承担风险，全程合作，期满后再移交政府的公共服务开发运营模式。
2.主要涉及的主体及服务部门如下
3.PPP项目的主要特点
政府：对项目中后期建设管理运营过程参与更深，通常与提供贷款的金融机构达成协议，承诺将按与企业签订的有关合同支付费用，以帮助企业获得贷款。
企业：对项目前期科研立项等阶段参与更深，承担设计、建设、运营、围护基础设施等工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费获得投资回报。
政府和企业都是全过程参与，双方合作的时间更长，信息也更对称。 适用行业：适用于规模大、现金流稳定、长期合同关系清楚的项目。
煤炭、石油、天然气、铁路、公路、水运、电信、通信、廉租房、安置房、城市管网等。
优点
政府，减轻债务负担，减缓融资压力。促进只能转变
企业，降低参与公共领域项目的门槛，拓宽发展空间。
社会，“让专业的人做专业的事”，提高公共产品供给效率。
缺点：【政府关于ppp模式项目的定位】
政府，如何确定合作公司给政府增加了难度，而且在合作中药负一定的责任，增加了政府的分先负担。
组织形式比较复杂，增加了管理上协调的难度。
4．相关法律、政策
招投标法律法规
(1)《中华人民共和国预算法(2014修正)》(主席令第12号)
(2)《中华人民共和国政府采购法(2014修正)》(主席令第14号)
(3)《中华人民共和国政府采购法实施条例》(国务院令第658号)
(4)《集中采购机构监督考核管理办法》(财库[2003]120号)
(5)《中华人民共和国招标投标法》(主席令第21号)
(6)《中华人民共和国招标投标法实施条例》(国务院令第613号)
(7)《工程建设项目招标范围和规模标准规定》(国家计委令第3号) 国务院关于PPP的文件
(8)《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》(国发[2013]36号)
(9)《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号)
(10)《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发[2014]45号)
(11)《国务院关于发布政府核准的投资项目目录(2014年本)的通知》(国发
[2014]53号)
(12)《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发[2014]60号)
(13)《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发[2013]96号)
财政部关于PPP的文件
(14)《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号)
(15)《财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》(财金[2014]112号)
(16)《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金[2014]113号)
(17)《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金
[2014]156号)
(18)《政府采购非招标采购方式管理办法》(财政部令第74号)
(19)《财政部关于印发<地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法>的通知》(财预[2014]351号)
(20)《财政部关于印发<政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法>的通知》(财库[2014]214号)
(21)《财政部关于印发<政府和社会资本合作项目政府采购管理办法>的通知》(财库〔2014〕215号)
(22)《财政部、民政部、工商总局关于印发<政府购买服务管理办法(暂行)>的通知》(财综[2014]96号)
其他部门关于PPP的文件
(23)《国家发展和改革委员会关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)
(24)《国家发展改革委 国家开发银行关于推进开发性金融支持政府和社会
资本合作有关工作的通知》(发改投资[2015]445号)【政府关于ppp模式项目的定位】
(25)《市政公用事业特许经营管理办法》(建设部令第126号)
二．PPP项目中的定位
我公司拥有建设部综合甲级资质，多年来在工程咨询、招标代理、项目代建、监理等业务中取得过有一的业绩。公司拥有一支专业能力强、管理经验丰富、创新有激情的管理团队。依靠公司丰富的项目管理经验、有责任有担当的团队，相信我们一定会在PPP项目建
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