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基本农田划定中存在的问题(一)
基本农田划定存在的问题及对策研究
基本农田划定存在的问题及对策研究
摘 要：本文在介绍基本农田划定背景、目的和意义的基础上，
从基本农田量化标准、基本农田保护界限、与经济建设关系和生态
功能4个方面分析了当前基本农田划定存在的问题，并从基本农田
划定标准，农用地分等定级成果，基本农田划定方法和基本农田数
据库建设4个方面提出了相应的对策，以期为当前基本农田划定工
作提供参考。
关键词：基本农田；划定
中图分类号：f323.1 文献标识码：a
国土资源部、农业部2011年初联合下发了《关于加强和完善永久
基本农田划定有关工作的通知》，部署永久基本农田的划定工作。
2012年2月中央一号文件明确要求加快永久基本农田划定工作，不
断夯实农业发展的物质基础。基本农田划定工作迫在眉睫，但是基
本农田保护与社会经济发展的矛盾客观存在，因此，正确认识基本
农田划定中存在的问题，并及时做出有效的应对，就显得尤为重要。
1 基本农田划定的目和意义
基本农田划定主要是为了满足我国未来人口和国民经济对农产品
的需求，将保证农业生产必须的耕地划入基本农田并建立各项基本
农田保护的制度，对耕地实行特殊保护，为农业生产乃至国民经济
的持续、稳定、健康发展起到保障作用。通过基本农田的划定，基
本农田的保护制度得以完善，国民经济和农业发展所必需的耕地数
基本农田划定中存在的问题(二)
浅析基本农田保护中存在问题
浅析基本农田保护中存在问题
摘要：中国现有耕地保护的形势十分严峻，2008年中国耕地面积仅占世界耕地面积的8.1%，人均耕地不足0.1公顷，仅为世界平均水平的2／5,却养活着世界20.1%以上的人口。在这种背景下，当土地资源进一步受到工业化、城市化的压力，大量的农业用地，尤其是优质的耕地，被非农建设所占用时，粮食安全必然面临进一步的挑战。基本农田是耕地中的精华，是确保粮食安全的物质基础。正确处理解决基本农田保护，不仅要重视数量保护，更要重视质量保护。本文主要从耕地的数量、耕地的质量、生态环境以及耕地布局几个方面分析我国基本农田建设和保护的基本形势，并提出相应的解决方案。
关键词：基本农田 土地非农化 都市农业
1 基本农田保护的现状
基本农田关系国家粮食安全、人民生活和农民切身利益,特别是在当前我国人口持续增加、经济建设不可避免要占用部分耕地、粮食生产不容乐观的形势下,保护耕地特别是保护基本农田是“一条不可逾越的红线”。
《中华人民共和国土地管理法》和《基本农田保护条例》规定，以下五类用地被划入基本农田保护区：①经国务院有关部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；②有良好的水利于水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中低产田；③蔬菜生产基地；④农业科研、教学试验田；⑤国务院规定应划入基本农田保护区的其他耕地。
土地非农化是指土地由农业向非农建设用途转变的过程。经济的增长离不开生产要素的投入，土地作为主要的生产要素的之一，其在经济增长过程中的利用结构和时空的配置上，与经济增长的过程紧密相关。土地非农化为工业化、城市化和经济增长提供了重要的支撑作用，然而，伴随着大量的土地非农化，使得土地数量、质量等方面面临着威胁。第一，快速的土地非农化危机耕地保护这一基本国策，与之紧密相关的就是国家的粮食安全问题；第二，农业的过度损失造成经济的低速增长，即现阶段的经济增长是粗放型的、以牺牲大量农地资源为代价的；第三，土地非农化导致了城乡结合部环境污染和优质耕地减少等生态环境问题。
2 基本农田面临的问题
2.1数量问题
近年来，土地非农化使得我国的有效耕地数量极度减少，使耕地的数量面临着严重的威胁。这其中很大一部分土地的非农化与中央政府和地方政府的博弈有关。
由于政府垄断农地征用市场和城市土地一级市场，政府能够从土地非农化中获得直接的收益。但中央政府与地方政府在土地非农化中获得的利益、付出的成本不同，从而导致两者在土地非农化规模方面存在矛盾。一般来讲，地方政府从土地非农化中获得的收益高于中央政府获得的收益。因为中央政府从土地非农化中获得的收益主要体现其在对经济增长、中央财政收入的贡献上，而地方政府获得的收益除了促进经济增长、增加当地财政收入，还有获得租金，实现政绩最大化。但与之相反，地方政府在土地非农化中付出的成本远远低于中央政府付出的成本。因为地方政府在土地非农化中只考虑土地非农化的经济成本，而中央政府不仅需要考虑土地非农化的经济成本，还要考虑土地非农化的社会成本、生态成
本，而且土地非农化的社会成本、生态成本远高于其经济成本。因此，地方政府所希望的土地非农化规模远远大于中央政府所希望的土地非农化规模。
出现和政府有关的土地非农化主要有三方面的原因。第一，传统发展观念的影响。传统发展观念强调经济快速增长，注重的是经济的增长速度，而对经济长期发展、经济与社会协调重视不够。在此观念指导下，对于地方政府违规扩大土地非农化规模的行为，人们注重的是其是否加快了经济增长速度，是否影响了经济的短期波动，而对其给经济长期平稳运行带来的负面影响则关注不够。第二，建设占地耕地指标分配不科学。目前年度建设占用耕地指标分配没有体现效率原则，存在平均化倾向，结果造成区域之间苦乐不均，经济发达地区指标不够用。例如，国家土地利用规划纲要规定浙江省1997——2010年的建设占用耕地指标为100万亩，但到了2002年，全省批准占用的耕地量已达到99.5万亩。如果地方政府突破指标非法用地，虽然是违法行为，但能促进经济的增长。第三，土地非农化程序比较繁琐。为了保护农地，尤其是优质农业用地，限制地方政府滥用征地权，我国规定了一套比较繁琐的土地非农化审批程序。按照这套审批程序，一个项目从审批到开工建设，往往从基层上报到国务院，中间要盖的章少则几十个，多则200多个，需要少则1年、多则三年，甚至要更长的时间，如果地方政府按照此套程序组织土地非农化活动，则会丧失许多发展机会。相反，不按照此套程序批报，反而会促进经济快速增长。因此，在一般情况下，地方政府的违规土地非农化行为能够促进国民经济增长，这也从一定程度上解释了耕地数量的减少。
由于中央政府和地方政府对基本农田保护重视程度存在差异，常常是不同的两种声音和两种态度。作为拥有基本农田使用权的农民个人，对基本农田保护的态度也是复杂的，有的甚至是无知的。由于生产的比较利益低下，理论上讲土地是农民的生存基础和依赖，但出于增加家庭收入考虑，农民则更希望农地非农利用。这点可以从这两年农村私自建房看出些端倪。
国家控制了基本农田的发展权，而没有进行适当的经济补偿，导致基本农田的保护者承担了全部的保护成本，社会无偿享受基本农田保护的外部性收益，造成社会的不公正，直接影响基本农田保护工作的持续开展。基本农田保护者只能目睹拥有非基本农田使用权的农民获取高额的土地开发收益。
针对以上问题，我们可以对症下药。第一，针对我国的基本农田保护制度，引进有偿的保护机制迫在眉睫，提高土地非农化的监察力度。第二，政府对基本农田保护者提供补贴。第三，筹建基本农田保护基金，使基本农田保护者收益提高，体现保护基本农田的发展权的经济补偿。
2.2 质量问题
中国科学院遥感应用研究所采用中心模型方法，在中国耕地面积10年变化研究的基础上，计算出中国耕地面积中心10年见间向西北移动了28.3公里，然后，在耕地生态背景质量模糊评价的基础上计算出重心移动导致中国耕地质量下降2.52%的定量化数值。可见，近年来新增加的耕地主要是生产力较低的边际土地。所以，即使在其他地区补充了相同数量的耕地，但对于农业生产来说，土地资源质量的下降必然导致农业生产在相同投入水平情况下总体效益的降低。
众所周知，城市郊区是优质耕地集中布局的地区，但也是城市用地规模扩张的首选地区；经济发达的地方也往往是优质耕地集中布局的地方，更是农地非农化程度高和建设用地需求旺盛的地方，从而导致建设占用的多位优质耕地的基本农田。伴随着我国基本农田保护政策，国家实行占用耕地补偿制度。按照“占多
少，不多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地数量和质量相当的耕地，从而使耕地的质量和数量保持动态平衡。但近年来耕地占补平衡走入误区。目前有一种倾向是，将城镇周围平坦肥沃的良田征为建设用地后，在开垦劣质的耕地，造成耕地数量没有减少，但耕地质量却严重退化的局面，导致耕地总生产力下降，有的甚至通过毁林开荒来增加耕地，造成水土流失，生态恶化。“占优补劣”的现象频频出现，如果不进行仔细管理和控制，耕地面积的持续扩张将会导致森林和草地及耕地的退化，从而使得经济和社会效益下降。
城市化的速度在加快，使得城市在一直扩张，优质农田也一直被占用。我们可以通过发展都是农业来解决以上问题。通过发展都是农业，在城市郊区形成一个环形的都市农业带。关于这个农业带，它融入了城市经济和生态系统中。制定相应的法律来保证基本农田的质量，同时对基本农田保护者给与一定的补偿。这样不仅在一定程度上减慢了城市化过程中摊大饼的速度，更重要的是实现了基本农田的保护。
2.3 基本农田布局
进行基本农田保护区的划区定界，一般遵循以下原则：第一，将高产、稳产农田优先划入基本农田保护区的原则。除土地利用总体规划确定的城镇村建设用地和重点建设项目用地允许预留的耕地以外，位于平原地区、交通主干道两侧及城镇村周边的、集中成片的高产、稳产农田必须优先划入基本农田保护区，避免出现保高不保低、保远不保近、保差不保优、保小不保大等现象。第二，必须坚持从实际出发，有利于发展的原则。
根据以上原则，我国的基本农田保护尚未做到“集中”结果导致基本农田零散分布，既无法在耕地利用过程中推广规模农业，又增加了土地流转过程中，由于建设用地需要侵占零散基本农田地块引发纠纷的频率增加。我们在做到“保优不保劣，保近不保远”的同时还要做到“保整不保零”。相对于破碎度较大的耕地来说，集中连片的耕地适于机械化耕作和规模经营，不仅利用率高，而且其景观效果也好，因此，更应该优先保护。另外，政府应该划定永久基本农田保护区，集中连片的耕地和能起到隔离城市组团、改善生态环境作用的农用地，可以考虑将其划入永久基本农田保护区。
3 结语
基本农田是耕地中的精华，是确保粮食安全的物质基础，保护基本农田是“一条不可逾越的红线”。我们在解决基本农田数量问题的同时也要考虑到基本农田的质量、环境和布局问题，解决这些问题是基本农田保护持续进行的前提。
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基本农田划定中存在的问题(三)
分析GIS技术在永久性基本农田划定中的应用研究
分析GIS技术在永久性基本农田划定中的应用研究
摘要：在永久性基本农田中，以往的农田管理方法面对现今高速发展的趋势有点力不从心，更智能，更高效的信息化管理成为了未来的趋势。而GIS技术的应用就可以更好地协助管理基本农田中多方面。令到传统农业靠天改变为信息化管理减少气候的影响，做到更加稳定、更加节能、更少人为错误的影响。
关键词：GIS 农田信息化管理 农田信息化维护
“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”这是我国的基本国策。对永久性基本农田的保护，更是重中之重，为此，国家还实行了基本农田保护制度。基本农田的产量直接影响着国计民生，为了保障永久性基本农田提高产量和不被侵占，计算机和信息技术方面的应用就有了极大的作用，信息化处理数据，可以更有效率地管理永久性基本农田。其中GIS技术就受到了极大的关注，GIS技术，全名叫地理信息技术，它是在电脑硬、软件系统的支持下，对地理数据以及系统管理人员组织而成的对任一形式的地理信息进行高效获取、存储、更新、操作、分析及显示的集成的系统。它可以把农田的一切地理数据录入计算机，通过软件分析，把地图的视觉效果和一般数据操作集成在一起，可以更简单直接有效地看到地理信息。【基本农田划定中存在的问题】
1 运用GIS系统在永久性基本农田上划定上的应用分析
1.1 现存管理方法落后
目前还有许多基层还是用文字报告、报表和手工编制的方式表达基本农田的保护分布图，用这种方法管理基本农田，既不能实现相关的成果，在快速检索查询也极不方便，又不能对相关成果及时更新最新动态和动态的监测。同时也会容易出现遗漏、差错等问题，与图上数据、面积和统计数字不相符。
1.2 信息化管理作用
信息化管理永久性基本农田，包括GIS技术，以基本农田为对象，大量检测土地以及大气数据，对各类农田数据进行搜集、存储、加工、使用和维护，通过信息化技术的使用，令原本需要人工处理的改变成为计算机科学管理，不但节省人力物力，更重要是杜绝了人为的出错，安全可靠，令资料管理达到了全新的水平。为基本农田建立复杂的信息功能系统模型，可以实现各种功能应用，利用计算机运算和GIS系统综合使用，可以在管理信息的基础上，实现模型辅助决策功能。同时也可以提升管理工作的标准性、客观性、公正性。最大限度避免和降低人为在管理过程中的主观错误和片面性错误。促进和丰富了土地的科学发展，把传统的管理方式与现代化信息化管理方式相互结合，既丰富了系统中的数据和应用模型，又可以加速GIS的发展，同时避免了人为错误，更好地科学使用土地。做好信息化管理用户界面，是对系统流程的最终体验，是系同直接面对用户的窗口，对用户来说，界面就等于系统，用户界面是否优化得当、是否让人
基本农田划定中存在的问题(四)
基本农田划定存在的问题及对策研究
摘 要：本文在介绍基本农田划定背景、目的和意义的基础上，从基本农田量化标准、基本农田保护界限、与经济建设关系和生态功能4个方面分析了当前基本农田划定存在的问题，并从基本农田划定标准，农用地分等定级成果，基本农田划定方法和基本农田数据库建设4个方面提出了相应的对策，以期为当前基本农田划定工作提供参考。 关键词：基本农田；划定
中图分类号：F323.1 文献标识码：A
国土资源部、农业部2011年初联合下发了《关于加强和完善永久基本农田划定有关工作的通知》，部署永久基本农田的划定工作。2012年2月中央一号文件明确要求加快永久基本农田划定工作，不断夯实农业发展的物质基础。基本农田划定工作迫在眉睫，但是基本农田保护与社会经济发展的矛盾客观存在，因此，正确认识基本农田划定中存在的问题，并及时做出有效的应对，就显得尤为重要。
1 基本农田划定的目和意义
基本农田划定主要是为了满足我国未来人口和国民经济对农产品的需求，将保证农业生产必须的耕地划入基本农田并建立各项基本农田保护的制度，对耕地实行特殊保护，为农业生产乃至国民经济的持续、稳定、健康发展起到保障作用。通过基本农田的划定，基本农田的保护制度得以完善，国民经济和农业发展所必需的耕地数量得到了切实保护；借助基本农田划定的平台，大规模的进行土地整治活动，能够有效增加耕地面积，切实提高耕地质量；地方政府通过加大对农村基本农田划定工作的投入力度，显著提高了基本农田的建设标准基本农田划定工作能够充分调动和发挥农民群众的积极性和创造性；进一步地巩固了我国农村家庭联产承包责任制的贯彻执行，有效地落实了党中央和国务院的农村政策，同时也为我国农业的稳定健康发展提供了坚实有利的条件；在基本农田划定的过程中广泛宣传，能够充分调动了农民的耕种的主动性，强化基本农田保护的意识，在全社会形成了一种人人保护耕地的和谐氛围。
2 基本农田划定中存在问题
2.1 基本农田划定无科学量化标准
国家规定各省、自治区、直辖市划定的基本农田比例应当占本行政辖区耕地面积的80%以上。由于不同地区的存在差异性，所以该政策执行的效果不尽相同。平原地区，地势比较平坦，自然肥力较高，以农业生产为主，经济发展较为缓慢的地区，基本农田可达到甚至超过现状耕地面积的80%，而低山丘陵地区，耕地分布零散、总体质量较差，为了完成基本农田保护任务，不得不将本区域内质量差、产能低的耕地也划定为基本农田；对于耕地质量差别不大的地区，如果按统一比例划定基本农田，那么经济发展越快，收到的束缚也就越大。
2.2 基本农田保护界限不够精确
由于上一轮基本农田划定规划技术手段和方法存在不足，导致基本农田划定工作比较粗糙，无法满足基本农田划定的定量、定质和定位的要求，也无法保证基本农田划定的实时性和现势性。因此部分地区出现了基本农田范围界限不明，保护区块划定不清楚，甚至有些地方出现了实地基本农田面积与现状图上面积以及登记造册表中面积3者不一致的情况，这一现象亟需改善。
2.3 基本农田划定与经济建设不协调
随着社会经济的不断发展，建设用地需求不断增加，部分地区为了保障发展，将一些地区内部的基本农田部分或全部调出，违背了国家严格保护基本农田的宗旨，究其原因在于基本农田划定过程中没有充分考虑基本农田划定和社会经济发展的协调性，没有考虑基本农田划定与其他相关规划的衔接性，盲目的划定基本农田，结果导致基本农田布局不断调整，稳定性极差。
2.4 基本农田的生态功能被弱化
基本农田划定首要考虑其生产功能，但同时也不能忽视其自身的生态景观价值功能。部分地区为了自身的发展，将其城镇周边基本农田全部调出。城镇失去了基本农田，也就失去了城镇重要的“绿心”和“绿带”，失去了生态保障。没有了基本农田，城镇发展也就失去了束缚，直接导致盲目无序扩张，形成“马路效应”。
3 基本农田划定的有效措施
3.1 建立基本农田划定标准
以国土资源部颁布的基本农田划定技术规程为基础，各个地区根据自身耕地质量现状，确定基本农田的划定标准。从划定要求上看，基本农田必须符合自然质量高、生产条件好的基本要求，要综合考虑地形地貌、土壤类型、光照温度、水利设施、交通区位以及社会经济发展等条件；从质量上看，基本农田应突出地力肥力、抗旱排涝能力、稳产高产能力；从管制要求上看，虽然省级基本农田保护面积不得低于上级政府下达的80%，但是市、县级可改变传统基本农田指标的平均分解方式，在与经济发展相协调的前提下，加大对基本农田质量优良地区重点保护的力度，提高综合条件优良的重点地区基本农田保护率。对于经济社会和城镇化发展较快的区域，可根据实际需求适当降低基本农田保护率，但是实现基本农田数量高、质量好这一宗目标的宗旨不能改变。
3.2 以农用地分等定级成果为基础，开展基本农田划定
农用地分等成果中的自然质量等的评价原理是作物生产力原理，既对影响农用地质量高低的水文、气候、土壤、地貌等自然因素进行综合评定，得出在一定自然条件下土地生产力的高低。自然质量等的影响因素是不易改变的，因此农用地自然质量等别的高低具有很强的稳定性。综合考虑自然质量等别因素和农用地的区位因素进行基本农田范围和面积的确定是科学合理的。具体做法是：预测某地区一定时期人口高峰年的人口数和人均粮食消费水平，进而估算该地区粮食需求总量；根据有关规程中确定的计算方法估算当地最低耕地保有量和基本农田数量；然后按从高向低的顺序累加耕地面积，使累加结果为当地基本农田数量的105%～110%；最后在自然质量等别图上初步划出基本农田保护的范围，综合考虑其他相关规划，结合变更调查数据将建设占用和未来将建设占用地的耕地调出初步划定的基本农田范围，最终确定基本农田的范围和面积。 3.3 创新基本农田划定方法，增强基本农田弹性及生态功能
由省级政府统一操作，在各级土地利用总体规划和基本农田保护专项规划编制过程中，划定一定比例的基本农田保护区和基本农田保护图斑，集中作为基本农田补划区，并制定基本农田补划区利用的时序和空间规划，有效增强基本农田的弹性。规划实施过程中，不管是国家能源、交通、水利、军事设施等重大建设项目，还是土地利用总体规划中安排的建设占用基本农田的项目，只要涉及占用基本农田情况的均在基本农田补划区进行补划，保障规划实施期间基本农田数量不减少，质量不降低。
对于能起到隔离城市组团、改善生态环境作用的农用地，包括耕地、园地、林地、牧草地等，均可作为纳入基本农田保护区的范围。充分利用基本农田不得随便占用的优势，将这些农用地保护起来，从而起到隔离城市组团，改善城市生态环境，减轻城市热岛效应的作用，充分发挥其生态和景观服务功能，形成田园景观与城市景观相映成趣、和谐共存的“田园城市” [4]。
3.4 以先进技术手段为保障，建立基本农田划定数据库
以GIS技术为平台，在综合运用农用地分等定级成果和实地核实块情况的基础上，建立基本农田划定数据库。这样确定的基本农田保护范围可以避免“划远不划近，划劣不划优”和 “占优补劣”现象。基本农田划定数据库建设是一项复杂的系统性工程。从技术层面来看.它涉及规划、建库、使用、维护、更新等诸多环节。在落实好基本农田布局的基础上，将基本农田数据建库并录入属性信息，具体属性包括土地利用现状地类和质量等级、四至、承包人、保护责任人等信息。通过将属性信息录入数据库，在土地调查平台的基础上建立起一个完整便于查询和维护的基本农田保护信息系统，实现了图形数据和属性数据的一体化，做到了数据的“无缝衔接”，最终达到“以图管地”的目的。要不断加强对数据库的维护和更新，建立和健全基本农田数据库的信息更新机制。具体方法是充分发挥基层国土单位的能动性，对发生变化区域逐地块进行实地调查和核对，并将变化数据审核后录入基本农田数据库，保证基本农田数据的现势性。
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基本农田划定中存在的问题(五)
基本农田一经划定永久保护
国土资源部日前下发《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》（以下简称《通知》），要求各地将保护耕地作为土地管理的首要任务，全面强化规划统筹、用途管制、用地节约和执法监管，加快建立共同责任、经济激励和社会监督机制，严守18亿亩耕地红线，确保耕地实有面积基本稳定、质量不下降。 《通知》强调，合理调整土地利用总体规划，严格划定城市开发边界、永久基本农田和生态保护红线。严格控制城市建设用地规模，确需扩大的，要采取串联式、组团式、卫星城式布局，避让优质耕地。逐步减少新增建设用地计划指标，重点控制东部地区特别是京津冀、长三角、珠三角三大城市群建设用地规模，对耕地后备资源不足的地区相应减少占用耕地指标。除生活用地及公共基础设施用地外，原则上不再安排城市人口500万以上特大城市中心城区新增建设用地。
国土资源部有关负责人表示，应准确理解这一规定，绝不能将其错误解读为“人口500万以上特大城市不再供地”，生活用地及公共基础设施用地，不仅不在受限范围内，而且还要优先保障，比如房地产用地，2014年就还要增加，500万以上的特大城市也包括在内，而且是主要增加的地方。此项措施，重点是要控制工业用地。
《通知》要求，强化耕地数量和质量占补平衡。严格执行以补定占、先补后占规定，引导建设不占或少占耕地。全面实施耕作层剥离再利用制度，建设占用耕地特别是基本农田的耕作层应当予以剥离，用于补充耕地的质量建设，超过合理运距、不宜直接用于补充耕地的，应用于现有耕地的整治。
《通知》明确，严格划定和永久保护基本农田。各地应以依法批准的土地利用总体规划为依据，在已有工作基础上，从城市人口500万以上城市中心城区周边开始，由大到小、由近及远，加快全国基本农田划定工作，切实做到落地有户、上图入库。基本农田一经划定，实行严格管理、永久保护，任何单位和个人不得擅自占用或改变用途。坚持农地农用，不得借农地流转之名违规搞非农业建设，严禁在流转农地上建设旅游度假村、高尔夫球场、别墅、农家乐、私人会所等。严禁占用基本农田挖塘造湖、种植林果、建绿色通道及其他毁坏基本农田种植条件的行为。基本农田和土地整治形成的耕地不得纳入退耕范围。
延伸阅读
山东率先划定永久基本农田
借助土地增减挂，占用优质良田搞建设，将贫瘠的土地以次充好划为耕地，这种情况今后将受到严格限制。2014年，山东省将划定永久基本农田。
山东省耕地面积1.14亿亩，基本农田面积1亿亩，均超额完成国家下达山东省的耕地和基本农田保护任务。据了解，尽管违法占用耕地搞建设的现象减少，但是个别地方仍存在各项建设占用优质耕地的现象，这些耕地大都在城镇周边，交通便利、平坦肥沃、用水方便；而新补充的土地往往是未利用开发以及宅基地、肥力较差用水缺乏的贫瘠土地。这些占优补劣的现象，严重影响了耕地的质量保护。
据介绍，山东将继续完善耕地保护目标责任制，健全耕地特别是基本农田保护档案，图表、簿册、影像等资料要完备齐全，加强高标准基本农田建设和土地综合整治建设，推进基本农田数据库建设，划定永久基本农田，上图入库，明确保护责任，完善保护标识。落实地方政府保护责任，加强项目用地预审，从严从紧控制占用耕地，避让优质耕地。
山东将大力推进城镇低效用地再开发工作。今年将出台推进闲置土地处理和企业低效用地盘活利用的指导性文件，进一步提高建设用地效率，释放建设用地空间。
基本农田划定中存在的问题(六)
农用地分等成果在上海金山区土地利用总体规划修编应用中的不足及建议
[摘要]农用地分等成果在土地利用总体规划修编中的应用主要体现在土地利用现状分析、土地开发整理潜力分析、基本农田保护区划定、耕地需求量预测等几个方面。本文以上海市金山区为例探讨农用地分等成果在金山区基本农田划定中应用的技术方法，提出了金山区基本农田划定中的意见和建议。 [关键词]农用地 分等成果 土地利用 总体规划
[中图分类号] F301.23 [文献码]C [文章编号] 1000-405X（2013）-7-17-2
农用地分等成果能够全面反映农用地质量，是落实土地基本国策，促进耕地保护由数量管理为主向数量、质量、生态管护相协调转变的直接依据。上海市新一轮土地利用总体规划修编在坚持节约集约用地原则，控制建设用地规模和土地供应总量的同时，如何把数量与质量结合起来，有效的保护耕地，是必须解决的重大问题。农用地分等定级成果不仅可以反映耕地质量的优劣，而且不同层次的成果可以反映耕地不同层次的粮食生产潜力，可以为土地利用总体规划修编提供参考。
1基本农田的概念及其划定意义
基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定不得占用的耕地。基本农田划定可以依据农用地的等别，将一定的耕地选择地划为基本农田，基本农田划定就是对耕地进行特殊的保护。科学合理地划定基本农田对于巩固基本农田保护制度、有效保护耕地、稳定农业生产，促进社会经济的可持续发展起到十分重要的作用。在实际的划定过程中，要综合考虑农业专项规划、耕地的质量要求、农田保护政策等方面，对耕地入选基本农田的过程进行系统地分析。
2基本农田划定与农用地分等的关系
基本农田是耕地中的精华，代表耕地质量的最高水平，质量水平是耕地能否入选为基本农田的首要因素。影响耕地质量的因素很多，耕地本身自然质量水平，如地形地貌、土壤肥力、土壤环境等对土地影响很大。因此，科学划定基本农田保护区时，需要对这些因素进行具体评价分析，获取耕地的质量等级。
农用地分等理论与方法就是农用地质量评价理论与方法。农用地分等是从农用地自然、利用与社会综合等方面对农用地质量进行的综合评价。其中，农用地自然质量等指数反映农用地的自然质量水平，农用地利用等指数反映农用地平均利用水平，农用地综合等指数反映农用地的经济效益水平。因此，农用地分等理论与方法可以为耕地入选为基本农田的评价提供技术指导，农用地分等成果可以作为基本农田保护区划定的质量依据，农用地分等与基本农田保护区的科学合理划定联系紧密。但是，基本农田保护区划定所需质量依据与农用地分等成果又有差异。
基本农田的划定实践既受耕地自然质量、社会利用水平、经济效益等因素影响，又受到行政政策、法律法规等硬性规定约束，甚至受到土地管理者观念、意识等主观因素限制，为保证基本农田保护区划定的合理性和科学性，需要对以上因素进行定性和定量相结合的综合分析。定量评价是基础，定性分析是重要补充。此外，农用地分等成果是代表过去至现在的农用地等别，不代表农用地未来的质量等别，而农用地随着社会经济的发展，低等农田通过改造可以转为高等别的农田，对于这部分农田应划入基本农田。
综上所述，基本农田保护区划定的质量依据与农用地分等成果的应用既有联系又有区别。这就要求在应用农用地分等成果划定基本农田保护区时，一方面要充分借鉴农用地分等成果，另一方面要对农用地分等成果进行技术改进。
3基本农田划定的技术思路
基本农田划定主要是满足我国未来人口和经济对农产品需求，保证农业生产和我国粮食安全，为国民经济持续、稳定、快速发展起到保障作用，其关键是保护农用地的生产能力。生产能力不只是现时的生产能力，还包括潜在的生产能力，即未来可提高的生产能力。
基本农田划定的技术思路为：利用农用地分等理论、方法及其成果，对农用地自然质量等指数和利用等指数进行测算，并采用频率直方图法对农用地自然等别和利用等别进行划分，以农用地分等成果为基础，对行政区内所有耕地进行基本农田划定。基本农田保护数量的确定，可采用根据行政区内各等别耕地的面积，从高等别向低等别逐步累加，当自然等别的累加耕地面积大于或等于（相当） 基本农田保有量时，该累加面积即可定为基本农田面积，以避免用一个统一的基本农田保护率来确定各区域基本农田保护数量指标的不合理性。在基本农田划定过程中，当等别较高的农用地数量不足耕地保有量时，可把低等别农用地划入基本农田，把农地质量提高潜力较大的农用地也应该划入基本农田。
4金山区基本农田划定结果评价
4.1金山区农用地等别分布概况
根据上海市房地资源局的有关要求，金山区房地局于2006年11月份开展了本区基本农田划定工作，形成了金山区基本农田划定图形数据（Shape格式）。把金山区分等结果与基本农田划定结果叠加，得到了金山区基本农田划定的农用地等别分布状况数据。
金山区共划定基本农田28880.85公顷，自然质量等别、利用等别统计分别如表1、表2所示。
4.2 金山区基本农田划定评价
从基本农田划定的自然质量等面积分布情况来看，金山区基本农田划定过程中，把自然质量等别较高的农用地优先划定为基本农田。其中最高等16等农用地95.14%划为了基本农田，14等和15等所占各自等别面积总数的比例也高达70%左右，而低等别（12等、13等）的农用地划为基本农田的比例相当小。这样，基本农田中自然质量等14等以上的农用地占到基本农田总量的99.63%。
从基本农田划定的利用等面积分布情况来看，金山区基本农田划定过程中，同样把利用等别较高的农用地优先划定为基本农田。其中最高等14等农用地65.96%划为了基本农田，11等～13等所占各自等别面积总数的比例也高达70%以上，而低等别12等的农用地划为基本农田的比例则仅有15.53%。这样，基本农田中利用等11等以上的农用地占到基本农田总量的91.29%。 从以上分析可知，金山区所划定基本农田中高等别农用地所占比例较高，总体划定与国办发[2005]32号文件相符合。
4.3 金山区基本农田划定的不足分析
从金山区所划基本农田的空间布局来看，基本农田的划定仍存在不足之处，表现有二：
（1）基本农田划定大部分没有分布在主要铁路、公路等交通沿线和城市周边，与“区位优先原则”存在不一致之处。但金山区道路网密集，农村道路网络完善，相比之下区位条件对基本农田利用情况的限制并不明显。
（2）有部分区位条件较好，质量高的耕地没有按照有关法律法规的规定优先划入基本农田保护区。如利用等14等只有67.31%划入基本农田，利用等14等地和15等地有30%左右的耕地没有划入基本农田，从保护耕地质量上来说，并没有合理保护耕地生产能力，这不符合基本农田保护的原则和要求。主要原因是因为部分高等别耕地分布于城镇周围、工业区周边和交通沿线，这些耕地同样是城市可持续发展的战略空间。但划入基本农田的利用等等别较低的农用地可以从加强利用管理措施的方法提升基本农田的质量。
基于自然质量等别和利用等等别划定基本农田具有一定的共性，均是在农用地质量评价的基础上，为划定基本农田保护区面积数量和空间布局提供依据，并且均把等别较高的耕地优先划入基本农田。同时，自然质量等和利用等都注重耕地自身质量，注重耕地的生产能力保护，与基本农田保护内涵、原则具有一致性。但两种方法都很少从社会和生态的角度来综合考虑，故需结合基本农田保护制度、规划等采用定量和定性的手段划定基本农田保护区，使得划定结果更加合理、科学。
5金山区基本农田划定修改建议
金山区基本农田划定在保证了基本农田的同时，做到了“保重点、保近期”的发展思路，但在方法上只单一采用农用地分等成果划定基本农田，过于片面，存在一定的局限性。借鉴国内先进方法和经验，在充分利用农用地分等成果的同时结合实际情况进行适当的修订，采取定量分析为主，定性分析为辅的方法划定基本农田。现从以下三方面对金山区基本农田划定提出修改建议：
5.1 建立更加全面基本农田划定评价指标体系
耕地数量和质量是动态变化的，经济发展、城镇化、政策等对耕地变化都有重要的影响，进而一定程度上影响基本农田保护区的划定。在划定基本农田过程中，明确基本农田的内涵，强调基本农田与一般耕地的内在地力的差异性，明确基本农田与一般农田所处的区位不同，基本农田的划定体现出一定的人地关系。因此，基本农田划定应以农用地分等成果为基础，综合考虑社会经济发展和生态环境要素，建立包括耕地质量状况、耕地区位条件、耕地社会属性和政策属性等在内的综合评价指标体系，这对于提高基本农田划定的科学性和合理性有重要意义。
5.2 进一步提高基本农田中高等别农田的比例
农用地等别反映了农用地利用水平的空间分布规律，它考虑的是在当地实际光、热、水等气候条件和人们现有利用水平下农用地所具有的生产能力。在确定基本农田保护数量时，应明确基本农田区域内的耕地应是优质的耕地，而非低劣的耕地。因此从保护耕地数量和质量的角度，应提高金山区基本农田中高等别的比例。
5.3 处理好基本农田保护和经济建设的矛盾
城市周围、交通沿线一些区位较好，质量较高的农用地往往由于城镇、项目、工业区的时序发展而被占用，这与基本农田划定原则和内涵相冲突。考虑到非农建设对土地区位要求高，而对地力则没有什么要求。因此，在供需分析的基础上，建设用地扩展确需占用农用地的，在考虑区位条件的同时，尽量占用自然质量较低的农用地，将质量较高的分等单元优先划入基本农田保护区。
参考文献
[1]上海市房屋土地资源管理局.《上海市农用地分等技术报告》，2007.
[2]上海市房屋土地资源管理局.《上海市土地利用总体规划2004～2020》，2006.
本文来源：http://www.zhuodaoren.com/shenghuo292018/
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