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大连环卫改制(一)
环卫体制应该怎样改革
环卫体制应该怎样改革？
自2002年以来，许多市县的环卫部门进行了体制改革。企业化、市场化、产业化、环卫部门由事业单位改制为企业，城市卫生费改为垃圾处理费，但在改革的过程中总是困难重重，改革后又引发了一些新的矛盾和问题。
一、城市卫生费与城市生活垃圾处理费的差异
根据有关文件规定，城市卫生费收费范围为：部队、企事业单位、居民、个体业户等。收费用途为：增设、购臵、维护环卫设施、设备、经费等不足。
根据2002年有关文件规定垃圾处理费收费范围为：所有产生生活垃圾的国家机关、企事业单位（包括交通运输工具）、个体经营者、社会团体、城市居民和城市暂往人口等。收费用途为：全部用于支付垃圾收集、运输和处理费用。
[79]中爱卫办字24号、[79]中发环字73号文件中写到‚环境卫生部门为事业单位，其日常经费实行‘预算包干，差额补助’的办法，差额部分在城市维护费中列支，基本建设、物资分配、劳动工资等，应纳入国家和地方国民经济和社会发展计划。‛
长期以来，环卫经费的主要部分由财政负责，城市卫生费只用于增设、购臵、维护环卫设施、设备、经费等不足，只是环卫经费中的次要部分。
现在，我们要实行垃圾处理收费制度，取消财政对环卫事业的投入，把环卫经费来源全部集中到垃圾处理费中，必然会使收费范围扩大到城
市所有单位和人员、收费标准提高数倍，使征费工作更加困难，环卫部门将进一步陷入缺少资金的困境。
二、财政拨款与环卫部门自筹资金的差别
作为一个主权国家的政府，在自己的领土范围内的权力是无限的，市场不是万能的，而政府却是万能的，因为搞计划经济还是市场经济本身就是政府确定的。
政府可以通过税收、规费、公有财产收入、公有企业收入、发行公债等方式取得财政收入。还可以通过财政垄断、行政垄断、经济垄断来取得财政收入。政府可以通过法律、行政、经济等手段，对拒不交税人员或单位予以制裁，以保证财政收入的稳定性。政府只要制定和修改相关的法律、法规，调整相关的收入分配政策，就可以迅速增加财政收入，有足够的财政收入，为环卫部门划拨资金并不是一件困难的事。
作为环卫部门，要想自筹全部环卫经费，可以说几乎是无法做到的。环卫部门主要工作是道路清扫、垃圾收运、公厕清掏、环卫设施建设与维护，既无法律、法规、政策的制定权，也无收费标准的制定权。工作任务是由政府确定，收费标准也是由政府确定。
征收垃圾处理费的对象，是所有产生生活垃圾的国家机关、企事业单位、部队、个体业户、社会团体、城市居民。党政机关、部队，哪个部门不比环卫部门级别高，拒不交费，环卫部门有何办法？再者，这些部门的经费本来就是财政拨款，政府拨款时是否拨入了垃圾处理费，没有拨入，他们用什么钱交？拨入了垃圾处理费，先把钱拨给他们，再让环卫部门派人去收，倒不如政府把钱直接拨给环卫部门，何必多此一
举！城市居民的收入差别很大，对于高收入者，交点钱无关紧要，对低收入的居民来说，垃圾处理费也会成为他们的沉重负担。
据《市容环卫信息》2004年第1期介绍，郑州市金水区环卫清洁服务总公司对居民生活垃圾费的收费几乎为零、单位生活垃圾费的征收率只有50%、集贸市场垃圾费、建筑施工垃圾费、特种垃圾费、垃圾泄露污染道路清理费、违章倾倒垃圾代清费更是很少涉及。
水费不交可以停水、电费不交可以断电、电话费不交可以停机、供热费不交可以割断供热管道。垃圾处理费不交，环卫部门能停运垃圾还是能停扫大街？偷税漏税可以追究刑事责任尚有人在偷税漏税，垃圾处理费不交能追究什么责任？环卫部门对拒不交费的单位和个人，能采取什么措施？收费率不高实在是正常现象。
为解决环卫部门征费难的问题，有专家、学者提出：居民垃圾费由居委会收取，机关事业单位由财政部门代扣，国有、集体、股份、合资、私企等企业由国税、地税部门收取，个体工商户由工商部门收取、暂住户由公安部门收取。此方法能否行得通？靠环卫部门去协调，肯定会遇到很多阻力，即使采用分成的方式，也同样会有很多部门不愿介入此项业务。靠政府去协调，也未必全能行得通。
其实，最好的方法就是将垃圾处理费并入税收，由政府负责环卫经费。地方政府财政收入不足的，由省级或中央财政通过转移支付予以解决。
三、市场配臵资源的基础作用是否适用环卫行业？
环境卫生是环卫部门向全社会提供的公共产品，其使用价值由其使
用价值所覆盖的全体社会成员所占有。其主要特征是：第一，使用上的非竞争性。即所有人都可以同时享用该产品，而不处于对立地位。第二，供应上的非排他性。即在供应上不适用‚排除法则‛，因为这种产品是共同享用的，不可能把其中某些人排除在外。由于公共产品的这种性质，使得其很难进行科学的量化和向个别消费者收取合理的费用。同时，如果采取市场交换方式进行供应的话，则个别消费者在自私心理的驱使下，总希望不付费而享用其他人付费所提供的利益。如果享用公共产品的所有消费者都希望‚免费搭车‛的话，则公共产品将因没有资金来源而无法提供。在这种情况下，市场就无法有效提供公共产品——‚市场失灵‛。
‚市场失灵‛是市场经济条件下不可避免的经济现象，市场不是万能的，环境卫生服务是不能通过市场来提供的。
为了弥补市场这一缺欠，就需要政府采取措施，向环卫部门提供必要的资金，为社会提供必要的劳务和服务。 在市场失灵的领域，我们却要用市场经济规律来解决环境污染和垃圾处理问题，这是值得我们认真研究的。
四、垃圾处理费的收费标准会有多高？【大连环卫改制】
根据有关文件的规定：垃圾处理费收费标准应按照‚补偿垃圾收集、运输和处理成本，合理盈利‛的原则核定。垃圾收集、运输和处理成本主要包括‚运输工具费、材料费、动力费、维修费、设施设备折旧费、人工工资及福利费和税金等‛。
根据这一原则，垃圾处理费不仅要包括垃圾处理单位的全部运营费用，还要承担职工福利和税金，还要有盈利。也就是说，政府不仅不再向环卫部门投入资金，还要向环卫部门征税。
在简易填埋阶段，垃圾处理费用相对较低，建成垃圾处理厂后，不管是焚烧发电还是综合利用都将使垃圾处理费用成倍增加。开征垃圾处理费后，原有的城市卫生费就无法继续征收，只能并入垃圾处理费合并征收。
按照‚补偿成本、合理盈利‛的原则，垃圾处理费的收费标准至少是城市卫生费的数倍。上海发电垃圾处理费是240元/吨，江苏在100元/吨以内，济南则是78元/吨，如此之高的收费标准，在价格听证会上社会公众能否通得过，即使通过了，环卫部门能否收得上来？
五、企业化管理的路能否走得通？
企业是指从事生产、流通等经济活动，为满足社会需要与盈利，进行自主经营，实行独立核算，具有法人资格的商品生产者与经营者。企业管理的指导思想是市场经营观念，即以市场为企业经营的出发点与归宿。企业的目标是以经济效益为中心。
作为企业，资金是处于不停的循环和周转之中的圆周运动，并在运动中不断增值，投入的资金越多、劳动越多、产品数量越多、质量越好、销售量越大、利润也就越多。
作为环卫部门，工作做得越多，所投入的人力物力就越多，所需要的资金也就越多，资金支出完了，资金运动就宣告结束，不存在循环和周转，是一次性的直线运动。
大连环卫改制(二)
大连市环卫处评分标准
大连市环境卫生质量检查评比标准
日期：2007-04-24
大建委发 [1995] 85号（1995年5月12日）
一、路街清扫保洁质量标准：
要做到七净、六无。
七净：路面净、人行步道净、路牙子净、雨（污）水井口净、树根净、电柱根净、墙根净。
六无：无垃圾污物，无人畜粪便，无砖瓦石块，无纸屑、瓜果皮核，无明显粪迹、浮土，井周围无污水、污物。不得将垃圾扫入雨水井、绿地或其它地方，不准随地焚烧树叶、垃圾等废弃物。早扫路街和其它路街必须在规定的时间扫完。 路街评比标准：
1.路面、人行道、广场有垃圾污物（垃圾以撮子计算）每堆扣0.5分。
2.路面、人行道、广场有人、畜粪便，每处扣1分；有果皮核、碎纸、塑料袋（冰棍纸大小为准，小于冰棍纸的每5块为一张计算）砖瓦石块等物（鸡蛋大小）每块扣0.3分。
3.污水井口有污物，每处扣0.3分。
4.路牙子不干净，有污物、泥土，每处扣1分。【大连环卫改制】
5.三根（树根、电杆根、墙根）不净，每处扣0.2分。
6.清扫保洁的土堆漏撮，每堆扣0.5分。
7.路面、路牙子雨后两天仍有积水、污泥，每处扣0.5分（暴雨除外）。
8.故意将垃圾扫入雨水井内，绿地或其它地方的，发现一个扣1分。
9.不准随地焚烧树叶，垃圾等废弃物，发现一处扣2分。
10.市区内七十条主次干道和繁华商业区域要实行早扫制，早扫路街必须在规定的时间内清扫完，（从4月1日至10月31日，上午7时前扫完，11月1日至翌年3月30日为上午8时前扫完），其它路街必须在10时前扫完，如超过规定时间，每条路街扣1分。
11.整条路街不扫和部分地段漏扫的发现一处扣2分。
二、垃圾清运质量标准：
垃圾必须要达到日产日清，车走地净，垃圾容器摆放整齐、垃圾车苫盖严密不得沿途遗撒，垃圾必须卸在指定的垃圾场，不得乱排滥卸，车体整洁。 垃圾清运评比标准：
1.垃圾除运必须达到日产日清，造成垃圾容器满溢（箱、桶、斗垃圾池）四周和容器盖以上有垃圾，每处扣0.5分。
2.垃圾临时贮存场、点达不到日产日清，每积存1吨扣1分（半吨以上按1吨计算）。
3.垃圾容器当日不倾倒清理，每个扣0.5分。
4.车走地不净，每处扣1分。
5.垃圾容器摆放不整齐，每个扣0.2分。
6.垃圾箱、桶放在马路上（特殊地段除外）每个扣0.2分。
7.垃圾车必须苫盖严密，标准是：苫布两前角拴在前车箱底部，车厢两侧中间用皮绳套紧，后两角以每角两点皮绳相连，分别套绑车厢尾部底部。如不苫盖，每车次扣5分；车厢中间不用皮绳套紧的每台次扣2分；苫盖不严，及后档板没挂好的，每台次扣2分。
8.垃圾车沿途遗撒，每延长米扣0.5分（不足一米按一米计算）。
9.垃圾必须卸在指定的垃圾场，如发现有乱排滥卸，每台次扣5分。
三、环卫设施保洁、维护质量标准：
垃圾箱要箱体整洁，定期杀蛆灭蝇，箱体不得有漏洞、缺腿、断腿，垃圾箱、果皮箱必须喷字编号。果皮箱要箱体整洁不得有破损。环卫队停车场、车库应场容整洁，车辆停放有序，不得乱堆杂物。
环卫设施评比标准：
1.垃圾容器要定期杀蝇蛆，箱内及周围有活蛆，每处扣0.5分。
2.箱内一个视野内有10只以上苍蝇，每个扣0.2分。【大连环卫改制】
3.垃圾箱、桶破损、断腿，每个扣0.2分。
4.果皮箱、痰盂破损，每个扣0.5分。
5.垃圾箱、果皮箱未喷字、编号的，每个扣0.2分。
6.垃圾车车体不干净，车牌、标志不洁，每台次扣1分。
7.环卫车队停车场，车库应场容整洁，车辆停放有序，不得乱堆乱放杂物，如达不到标准，每处扣0.5分。
四、粪便掏运质量标准：
四净、三满意
四净：掏粪口净、挑粪线路净、停车点净、运粪车体净。
三满意：本人满意、居民满意、领导满意。要清掏及时，作业完后粪池要盖严，运粪车辆不得沿途撒漏要到指定地点排放。
粪便清掏评比标准：
1.粪便掏挖周期不超过7－12天，如达不到要求，每处扣0.5分。
2.厕所的贮粪池或蹲位下10公分为满溢，达不到标准，每处扣1分。
3.掏粪口不净，每处扣0.5分。
4.停车点不净，每处扣0.5分。
5.挑粪线路不净，每处扣0.5分。
6.运粪车体不净，每台次扣1分。
7.贮粪池作业完后未盖严的每处扣0.5分。
8.运粪车辆沿途如发现遗撒粪便，每台次扣2分。
9.清掏的粪便必须运到指定的处理厂（点）贮存池。如发现有乱排滥放现象，每台次扣1分。
五、公共厕所保洁
五净、五无
五净：地面净，蹲位净，便池净，棚、墙、窗净，周围三米环境净。 五无：无尿碱、无蝇、无蛆、旱厕无恶臭味、厕所设施齐全无损坏。 公共厕所保洁、设施维护扣分标准：
1.地面、蹲位、便池、天棚、墙窗及其周围3米环境不洁，每项扣0.5分。
2.便池内有尿碱，每处扣1分。
3.厕内一个视野有3只以上苍蝇（包括3只）每处扣0.5分。
4.厕内有活蛆，每处扣2分。
5.水厕有明显臭味，旱厕有恶臭味，每处扣1分。
6.厕内、外墙有乱涂、乱画、乱贴现象，每处扣0.5分。
7.厕所堵塞两日内无人疏通，每处扣2分。
8.厕所内外装修损坏严重，维修不及时，每处扣0.5分。
9.厕所内无灯或灯不亮的，每处扣1分。
10.一类公厕，设施不完备或某项设施损坏不能用的，每处扣1分。
11.男女厕所标志不清，每处扣1分。
12.公厕在维修期外，擅自封闭，停用每处扣10分。
13.公厕内水管等设施，因主观原因造成冻结、冻裂或其它损失每处扣2分。
14.未经上级主管部门批准，擅自改变附属建筑（休息间、管理间、工具间）用途的，每处扣1分。
六、其它
垃圾除运从收集运输到处理粪便清掏，公厕管理与保洁，凡是出现人大建议、政协提案及人民群众来信、来电、来访或被新闻单位曝光等问题，由市处会同基层单位现场核实，情况确属环卫部门的，视情节轻重，扣责任单位当月总分中的1－5分。
七、检查评比方法：
1.市处每月组织4次检查，除重大节日和有外事活动进行明析，日常基本以暗查为主。
2.检查评比时每个单位总体以100分计算，每月未公布一次检查结果。年终进行综合评定，在总体100分中，被扣分的项目再以每个单项为100分计算。
3.总体质量标准按三个档次划分：90分合格、95分良好、97分优秀。
4.区环卫处单项检查分为：垃圾清运、路街扫保和环卫设施的管理与维护。城肥所单项检查分为：旱厕所清掏、公共厕所的保洁与维护。
八、奖罚每年初市环卫主管部门控制5%计划经费，年终综合各区环境卫生质量达标得分情况，确定控制经费的返还比例，并对总体获得良好以上成绩的单位和单项达到优秀标准的，给予奖励。对单项检查总评不及格的扣除该单项全部控制经费。单位总体环卫质量达不到规定标准的，5%控制经费全部扣除。当年控制经费不够扣的，延续到下年度扣除。
大连环卫改制(三)
环卫事业市场化
环卫事业市场化，是社会主义市场经济的客观要求，是改革的必然选择。
首先，环卫事业市场化是实现环卫事业跨越式发展的重要举措。环卫事业实现跨越式发展，是建设国际化港口大都市和现代化大都市的客观要求。多年来，尽管政府对环卫事业投入了大量资金，尽管广大干部职工奋力拼搏，都未能摆脱人员严重老化、经费严重短缺、设备严重破旧、机制严重僵化的困境，并已到了政府不堪重负，环卫举步维艰的地步。究其原因，主要是事业单位传统的管理模式和运行机制，制约了生产力的发展，影响了资金的效率，阻碍着环卫事业的发展。因此，打破事业单位传统的行政管理机制，建立起适应市场要求的运行机制，不仅是环卫摆脱困境的唯一选择，而且是实现跨越式发展的重要举措。
其次，环卫事业市场化是提高市场竞争能力的有效途径。随着我国市场经济的建立，必然打破环卫事业单位“霸占”环卫市场的格局。一旦形成了良好的环卫市场环境，各种经济成分、各种投资主体的公司就会应运而生，风涌而至，形成市场激烈的竞争局面。环卫目前这种僵化的管理体制，沉重的人员包袱，落后的作业方式，低效的资金利用率不尽快改变，必然在竞争中被淘汰。因此，应对挑战，只有尽快实现市场化运作，注入活力，摆脱困境，才能在公平竞争中求生存、谋发展。
第三，环卫事业市场化是保护干部职工利益的集中体现。环卫事业的生存和发展与干部职工的切身利益息息相关。环卫事业的市场
化，可能暂时影响部分人的切身利益，但是从长远来看，只有环卫事业走出困境，快速发展，才能使干部职工的利益得到切实的保障。否则，一旦在市场竞争中破产或倒闭，就不会有利益保障可言。 思考之二：环卫事业市场化面临的主要障碍
环卫事业市场化过程比国企改革更艰难，必须高度重视。
1、 思想上的障碍。
表现在领导层：一怕改革后“断奶”，加重资金困难；二怕改革后职工下岗，影响社会稳定；三怕改革后市场放开，在竞争中被淘汰；四怕改革后行政权弱化，重大活动的环境保障难以保证。
表现在职工层：由于政府长期包养的体制，强化了职工“吃皇粮”的意识和“铁饭碗”的思想，缺乏市场观念和风险意识，淡化了劳动力价值理念。
上述思想，对改革形成了一种无形的障碍。
2、体制上的障碍。长期以来，环卫局机构设臵和职能配臵，仍然沿用计划经济时期的模式。这种政事不分的体制，决定了内部运行机制的行政性；干管不分的体制，决定了对环卫市场的垄断性；吃饭靠财政的管理方式，决定了对政府的依赖性；行政权属的区域性，决定了市场的局限性。这与企业的主体性要求和市场的开放性、竞争性特征形成了根本的对立，客观上限制了环卫市场化的推进。可见，旧的体制不破，机制不变，就不可能有真正意义上的市场化可言。
3、政策上的障碍。失业人员及离退休人员的安臵，伤残人员的妥善处理，转岗人员的重新培训等，是环卫事业实现市场化必备的外
部条件。目前，环卫一大批具有“政府工”身份的职工队伍和离退休人员的客观存在，严重的制约着机制转换和市场化进程。要把这支“政府工”队伍改变成“市场工”队伍，必须建立养老保险、失业保险和社会统筹等一系列的社会保障制度。同时，环卫事业单位长期以来干部能升不能降，职工能进不能辞，工资能增不能减的政策，也不符合企业管理的基本要求。上述政策的滞后性，直接制约了环卫市场化的改革进程。
4、出资
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