2、分公司是否需要总部安排一个专门部门进行统一管理,统一协调?为什么？

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2、分公司是否需要总部安排一个专门部门进行统一管理,统一协调?为什么？(一)
从统一监督管理到综合协调

从“统一监督管理”到“综合协调” ——《中华人民共和国环境保护法》第7条评析

王曦邓旸

 2012-07-11 16:02:40 来源：《吉林大学社会科学学报》2011年第6期

【内容提要】现行《中华人民共和国环境保护法》第7条，对环保部门职能的“统一监督管理”定位存在诸多问题。在现实中环保部门的职能也从未达到“统一监督管理”的程度。如果不对这一职能定位进行调整，环境管理体制不顺的问题将继续困扰我国的环境保护工作。历年的《环保部机关“三定”实施方案》和当前的实际职能都表明，环保部门的职能已从“统一监督管理”转向“综合协调”。因此，建议在修订《中华人民共和国环境保护法》时，应当吸取现实的经验和教训，对环保部门的职能重新做出界定，由“统一监督管理”改为“综合协调”。

【关键词】《中华人民共和国环境保护法》第7条统一监督管理综合协调职能定位

《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环保法》），是我国环境保护事业的基础法律，其核心任务之一主要是为协调各部门行动提供基础和基准点

[1]389。建立和完善国家环保行政体制，是《环保法》的特殊功能和使命之一。现行《环保法》第7条规定：“国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理”。它将环保部门定位为“对环境保护工作实施统一监督管理”的部门，即通常所说的“统管”部门。然而，在环境管理实践中，环保部

门并未有效地行使统一监管职能。由于环保部门的“统管”缺位，“分管”部门① 职能越位和缺位现象比比皆是，一旦出现环境污染事故，环保部门由于其在环境保护工作中的“统管”地位，却屡屡成为唯一承担责任的部门。② 这些情况表明，《环保法》第7条的规定存在诸多问题，亟须加以调整。本文通过分析《环保法》第7条在实施中暴露的问题，回顾《环保法》颁布以来历次政府机构改革中环保部门的职能变化情况，指出政府环保部门的职能实际上已经转向“综合协调”。笔者建议，在修改《环保法》时，应当将政府环保部门的职能从“统一监督管理”改为“综合协调”。

一、《环保法》第7条对环保部门的职能定位存在的问题

《环保法》第7条为环保部门的“统管”定位存在以下问题：

第一，“统管”的措辞容易引起部门对立。无论是《环保法》还是其他法律都没有对什么是“统管”做出进一步说明。“统管”二字，很容易让人误以为环保部门获得了超越分管部门的权威。这容易引起分管部门的对立情绪，使它们认为环保部门是来“分权”的。

第二，“统管”之权形同虚设。事实上，环保部门与分管部门都“必须依照法律规定的权限进行监督管理，超出权限范围就是违法”[2]51。根据法律，环保部门与分管部门的执法地位平等，不存在领导与被领导、监督与被监督的关系。它们之间只有在环境保护监督管理分工上的区别。环保部门如果随意“延伸”其权力，则缺乏法律依据。[2]43，51不仅如此，有些分管部门根据某些环境单行法律的授权，在其分管的环境事务中拥有几乎完全的“主管”权，如《草原法》

第8条规定：“国务院草原行政主管部门主管全国草原监督管理工作”。在这种

情况下，环保部门面对这些“主管”部门，根本无法进行“统管”。所以，环保部门虽然名义上是环境保护工作的统一监督管理部门，但“统管”权似乎仅限于“污染减排和排污收费”，并没有统一监管机构的权威。[3]由此可见，《环保法》第7条的“统管”条款形同虚设。

第三，分管部门不配合。由于《环保法》第7条的“统管”二字，分管部门总认为环保部门才是环境保护的主角，自己是配角，有了成绩也归功于环保部门，因而并不积极履行其法定的环保职责。[4]再加上现行法律对政府的环境行政不作为或乱作为几乎没有制度上的约束，更助长了分管部门这种做“甩手掌柜”的风气。比如，城建部门在设计和建造城市污水收集管网和污水处理厂时，基本不征求环保部门的意见和建议；农业部门在指导农业生产过程中，主要以农业增产增收为目的来调控农药化肥的施用，基本不考虑环境保护因素，更不会与环保部门就农业面源污染控制进行沟通[5]336－337，等等。

第四，与其他法律相冲突。值得注意的是，一些晚于《环保法》第7条制定或修订的单行环境法律中所规定的“统管”部门并不是环保部门。实际上，环保部门在这些环境法律中反而成了“分管”部门，担负的是配合和服务的职能。如2002年修订的《水法》第12条规定：“国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作”。因此，有学者认为我国环境行政管理机构中有三个“统管”部门：一是《环保法》第7条授权的环保部门，对环境保护工作实施统一监督管理；二是1998年成立的国土资源部，主管全国土地、矿产资源、海域等自然资源的统一监督管理工作；三是水行政主管部门，负责全国水资源的统一管理和监督工作。[6]162－163这种多头“统管”的体制导致了大家都是“统管”部门，谁也不服谁。因此，笔者认为有必要修改《环保法》第7条，明确环保部门的特殊职能，使其同后来的法律相协调。

综上所述，由于对环保部门职能定位不准确，《环保法》第7条实际上制约了我国环境保护事业的发展。若不修改，环境管理体制不顺的问题将继续困扰我国的环境保护工作。

二、环保部门的职能实际上已从“统管”转向“综合协调”

回顾30年来我国的环境保护工作，可以看出政府对环保部门职能定位的认识有一个逐步准确的过程。国务院相关政策和历年环保部门的《环保部机关“三定”实施方案》（以下简称“三定”方案）见证了这个过程。这个过程就是从“统一监督管理”转向“综合协调”。

早在1990年，国务院发布的《对国家环境保护局、国家海洋局有关海洋环境保护职责分工的意见》就规定：“国家海洋局或国务院有关主管部门在海洋自然保护区的建设和管理中，如有意见分歧，由国家环保局进行协调”。这表明某些分管部门在监督管理活动中发生意见分歧时，可由同级环保部门出面“协调”解决。[2]43这也是现行《环保法》实施后，首次对统管部门与分管部门之间的关系做出明确规定。

1994年国家环境保护局“三定”方案提出转变国家环保局职能，其中一条就是：强化环境保护的宏观调控，促进环境保护与国家经济、社会协调发展的宏观调控机制的完善，增强国家环境保护的综合协调能力。这个“三定”方案中规定环保部门的“主要职责”是：1）协同有关部门制订与环境保护相关的经济、技术、资源配置和产业政策，组织对重大经济政策的环境影响评价；2）受国务院委托„„协调省际环境污染纠纷；3）综合协调并监督检查生物多样性与野生

动植物、珍稀濒危物种保护工作；4）指导和协调全国环境保护宣传教育工作。③ 这些规定对于环保部门的职能定位是一个很大突破，既增强了环保部门的宏观调控职能，也明确了综合协调的具体内容。它表明，中央认识到环保部门应该具有综合协调的职能。

1998年的国务院机构改革，将国家环保局升格为部级的国家环境保护总局，同时撤销了国务院环境保护委员会国家环境保护总局承担了原国务院环境保护委员会的全部职能。笔者认为，这是我国环保部门职能定位的一个重要变化——环保部门的主要职责由原来单纯的排污执法监督，逐步转变为综合协调与执法监督并重。④ 与之相适应的是，1998年国家环境保护总局“三定”方案在1994年的基础上增加了更多的综合协调职能：如指导、协调和监督海洋环境保护工作；指导和协调解决各地方、各部门以及跨地区、跨流域的重大环境问题；组织和协调国家重点流域水污染防治工作等。⑤ 尤其是1999年修订的《海洋环境保护法》特别值得一提，其第5条尝试着对环境部门的职能定位进行新的诠释：“国务院环境保护行政主管部门作为对全国环境保护工作统一监督管理的部门，对全国海洋环境保护工作实施指导、协调和监督”。其中环保部门“对全国海洋环境保护工作实施指导、协调和监督”的依据，就在于1998年政府机构改革方案制定的“三定”方案对各部门职责分工的规定。[7]这一条款虽然没有明确将环保部门规定为“综合协调部门”，但对其有关海洋环境保护的职能具体表述为“指导、协调和监督”，实际上就是综合协调。

2005年国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》再提政府环境保护工作的协调问题。《决定》提出：“应按照区域生态系统管理方式，逐步理顺部门职责分工，增强环境监管的协调性、整体性”；“应健全环境保护协调机制”。《决定》中关于“按照区域生态系统管理方式”的提法，表明国务院认识