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日本地方政府层级(一)
中日政府行政权力配置的分析比较
中日政府行政权力配置的分析及比较
行政权力，是国家行政机关执行法律、管理国家行政事务的权力，是国家权力的重要组成部分。按照行政权力的功能和结构，可以分为横向的权力配置和纵向的权力配置。本文将对中日两国的横向和纵向权力配置进行分析比较，其中重点是分析日本政府行政权力的纵向配置即日本中央政府和地方地方政府之间的权力配置，并由此探索日本政府行政权力纵向配置中地方分权改革对我国的启示意义。
一、政府行政权力及其配置
（一） 行政权力的内涵
行政权力是国家的政治机关通过一定的程序授予行政机关的一种用于行政管理和公共管理的强制性力量。（张康之，2007）。作为政治权力的一种，行政权力是国家行政机关是国家行政机关依靠特定的强制手段，为有效执行国家意志而依据宪法原则对全社会进行管理的一种能力。行政权力的这一定义，包括以下五个方面的主要内容：
第一，行政权力的主体必须是国家行政机关及其工作人员。
第二，行政权力的根本目标，是通过执行国家的法律和政策有效地实现国家意志。
第三，行政权力的作用方式主要是强制性地推行政令。
第四，行政权力的客体包括所有的居民及其所组成的各种社会组织和集团，囊括领土范围内的整个社会。
第五，行政权力的性质是一种由社会上少数人行使的管理权力。（张国庆，1989）
（二） 行政权力的配置方式和途径
1. 行政权力的配置方式
（1）行政权力的纵向配置
根据行政权力的层次性进行纵向垂直性分割便是行政权力的纵向配置。纵向权力配置使行政主体呈现出层级性的差别，权力的大小应该与其所在权力层次的高低成正比，层次越高，权力也就越大。
一般而言，纵向权力配置主要是指权力在不同层级政府间进行配置，涉及国家设立了几个层级的政府的问题。单一制和复合制是权力纵向配置的方式的两种不同形式，是依政府层级而开展的权力线。集权制是指中央或上级机关掌握最终或最高的决策权，地方或下级只拥有上级赋予的执行权；中央或上级可以根据自己的意志，指挥、监督和干预地方或下级的活动，地方或下级要完全听从中央或上级的命令。分权制则是指地方或下级的行政权力来源于法律的授权没在权限范围内，地方或下级拥有相当高的自决权中央和上级仅处于监督地位，不能任意干涉。
（2）行政权力的横向配置
根据行政权力所承担的任务及其客体的状况进行横向水平分割便形成横向的行政权力配置。行政权力的横向结构是行政权力在同级行政机构、部门和行政人员之间制度化分配的方式，是行政权力合理配置的一个重要方面，是行政权力在机构之间、部门之间以及行政人员之间的分配问题。这种分配所形成的结果是行政组织的功能性权力。功能性权力使行政主体呈现出职能上的差别。功能性权力的大小往往同功能本身的重要程度呈正比，功能越重要，权力也就越大。如何
在各个机构、部门之间以及行政人员之间进行行政权力的配置以及如何保证权力行使的范围边界明确、衔接无空隙，使它们之间既不交叉重叠又不存在空场是一个重要的现实行政管理问题。
2、行政权力配置的途径
行政权力的分配主要是通过逐级授权的途径实现的。所谓行政授权，就是较高层次的行政主体授予下级行政主体以一定的责任与管理权限，使下级行政主体在上级的监控下获得某种自主行使的权力。这种授权是按照行政权力的层级性逐级实现的，上级行政主体通过法律或条例，将行政权力按照层级原则授予下级，逐级类推，然后由各级领导负责完成相应的任务。行政授权不仅仅是行政权力结构性分配的主要途径，而且在行政权力的功能性分配中也是常见的基本途径，其用途很广，形式多样。
行政权力分配的另一种途径是所谓权力下放。这是现代社会许多国家为实现治理活动的因地制宜或因事制宜，而对行政权力进行的一种分配。权力下放与逐级授权不同。行政权力一旦下放后，上级行政主体只做一般原则上的指导与检查，不过多干涉下级行政权力的具体行使。比较而言，逐级授权只是为了执行任务的方便而采取的一种措施，它一般不影响上级行政主体原本拥有的行政权力。权力下放不像逐级行政授权那样，可以经常性、普遍性地运用。它只存在于一定条件下行政权力的结构性分配当中。
行政权力分配还有一种常见的途径即地方自治。这是中央和地方之间行政权力分配的特殊形式。这种特殊的权力分配途径在不同国家有着不同的情况。在单一制国家中，地方自治权力往往是由中央政府规定的，这种自治权力与中央政府的权力相一致。为了提高行政效率，或由于某种政治原因，地方自治权力的大小可能会因国家政策不同而有所增减。在复合制国家当中，尤其像美国、瑞士等联邦制国家，其地方行政机构的自治权力往往是地方所固有，待中央政府成立之后通过相互约定而保留下来的。在相互约定的情况下，地方自治主体所拥有的行政权力是中央政府所不能随意侵犯的。
行政权力分配的再一种途径就是权力“外放”。与权力下放旨在解决行政主体内部相互之间的权力关系不同，权力外放主要在于解决行政权力主体和社会权力主体之间的关系，实际上也就是行政组织与社会经济组织之间功能的重新划分。因此，它涉及的是行政权力的外部配置。由于行政权力外放涉及政府与社会的关系，触及国家治理过程中带有根本性的问题，所以它只有在国家行政权力体制进行根本调整时才大量出现。世界上曾经出现的关于“大政府”“小政府”的讨论，我国行政改革中的政府职能转变，都涉及这种权力分配途径。
二、日本政府行政权力配置分析
行政权力的配置，可以分为外部配置和内部配置。行政权力的外部配置主要是指行政权力在国家权力体系中的地位以及政府行政权力与外部的社会、市场之间的权力关系。关于行政权力的外部配置，在日本，内阁是国家最高行政机关，日本实行议会内阁制，因此，内阁要对议会负责。战后，随着日本经济的恢复和发展，日本政府的行政干预越来越少，更多的依靠市场机制和社会的作用。至于行政权力的内部配置主要包括横向配置和纵向配置。在本文中我们讲简要介绍一下日本中央政府的横向行政权力配置，重点介绍行政权力的纵向配置。
（一） 日本中央政府行政权力的横向配置
日本中央政府又称内阁，是国家的最高行政机关。它在内阁总理大臣的领导
下，总揽全国行政大权，领导和监督各级行政机关的工作。内阁领导下的机构由内阁机构、总理府及其所属机构和12个行政省三部分组成。也就是说在中央政府层面，行政权力横向配置于内阁机构、总理府和12个行政省。
内阁机构的主要任务是辅助总理大臣，协助内阁工作，承上启下，审理有关提交内阁进行决策的事项。内阁机构包括内阁官房，即政府办公厅；内阁法制局，是内阁的法律顾问和咨询机关；人事院，是协助内阁管理人事行政的独立性机构；安全保障会议，是内阁总理大臣在国家安全方面的咨询机构。
总理府及其所属机构。总理府由总理大臣亲自担任首长，是统一政府各部门政策的行政机关。除总理府本府外，另设有3个委员会和9个厅。
中央12个行政省是中央行政机构的主体。各行政省都设有大臣、政务次官、事务次官和大臣秘书官等职位。12个省的职责是：外务省，主管国家一切外交事务；大藏省，主管国家财政、金融、税收；通商产业省，主管工商企业、振兴国内外贸易、管理外汇和负责度量衡管理事务；法务省，执行国家有关司法行政事务；农林水产省，主管有关改良和发展农业、林业、畜牧、水产业，以及增进农村、渔村的“福利”事业；邮政省，主管有关邮政、储蓄、汇兑、保险、电气通信等国营事业；文部省，主管文化、教育、科学技术行政事务；厚生省，主管增进和提高社会福利、社会保障、以及公共卫生有关事务；建设省，主管有关土木、建筑等综合行政事务；运输省，主管国内外陆、海、空运输事务；劳动省，主管工会组织、调整劳资关系，规定劳动标准等有关劳动事务；自治省，主管地方自治事务。
（二）中央政府与地方政府之间的纵向权力配置
日本目前是地方分权型的单一制国家，在日本，地方政府在法律上称为“地方公共团体”。日本现在实行中央、都道府县、市町村3级政府体系，都道府县和市町村均实行自治。战后日本中央政府与地方政府的权力关系经历了两个阶段的变化。
1、二战以后到分权化改革时期的纵向权力配置
日本的地方自治制度发端于明治初期，第二次世界大战结束后，1946年公布的在美国的主导下日本新宪法明确写人了关于地方自治的内容。在宪法生效后，为实施宪法有关地方自治的规定，又制定了三个法案:1947年的《地方自治法》、1948年的《地方财政法》、1950年的《地方税务法》。根据宪法和法律的规定，日本的地方政府按照双层级建立，第一层是基层地方自治体，包括三类:市、町、村。市町村是基于人口规模而区分的。作为基层的地方自治体，它们最接近民众和社区，承担与民众最贴近的功能。第二层级是县级地方自治体。这一层级的地方自治体有四种:都、道、府、县(1都1道2府43县)。都道府县虽然是不同的称谓但是其等级相同，只有东京都与其他实体有一定区别。但是战后处于重建阶段的日本对强力中央政府的需求使得日本的战后层级政府关系并没有建设成宪法规定的地方自治式，而是一种中央集权式，中央政府通过各种方式对地方自治体进行控制，主要表现为:
（1） 中央政府通过机关委任事项对地方自治体进行控制
所谓机关委任事项是指日本中央政府及其相应工作部门将由中央行使的职能委托给地方自治体行政首长。地方政府行政首长在中央政府的监督下，以国家代理人的身份执行该项事务。如果政府认为其未能履行该项委托职能，可以解除其职务。但是根据日本的《地方自治法》规定，日本的地方自治体行政首长由自治体辖区内的公民选举产生。此后，中央政府对地方首长的解除权的规定虽然被
废除，但是中央仍然可以通过机关委任事项对地方政府进行控制。
（2）中央政府通过财政方式对地方自治体进行控制
地方财政收入多寡直接制约着地方的自治程度。因此，控制地方财政规模是日本中央政府制约地方的重要手段。日本采用分税制确定中央与地方的总体财源结构，使其相对稳定；然后，通过国家收入的再分配对地方财政进行调控，从而既可以调整地区间发展不平衡，又可以实现控制地方财政的目的。
地方政府的财政收人主要来自两部分：地方的“自主财源”和中央再分配部分，两者比例约为6：4。自主财源包括地方税、地方财物使用费、办理公益事业手续费、让与地方税和地方公债等。中央再分配部分主要是交付地方税和国库补助金。其管理方式是：国家将征收的所得税、法人税、酒税总额的32％，卷烟税的25％，消费税的24％划归地方政府使用。但并非各地平均分配，而是由自治省依地方财力状况按等级分配，财务雄厚者少分，财务薄弱者多分，交付地方税不附加条件，不限定用途，事实上许多地方已将其纳入自主财源，这无疑加深了对中央政府的依赖。其中有一项“特别交付税”，约占交付税总额的6％。其发放标准“活的因素”很大，发放给谁，完全取决于中央政府的意向。国库支出金是地方为完成国家规定事业而取得的专项财政资金，它最明显地体现了中央政府的干预。国库支出金必须用于中央政府指定的用途，其支出程度和结果要受到中央政府部门的严格监督。由于地方政府在使用国库支出金时一般都要同时支出同样数额的自有资金才能完成该工程项目，因而仅此一项便有约30%的地方政府支出受到了中央政府的控制。
（3）人事安排也是日本中央对地方自治体进行控制的重要方式
中央政府对地方的人事安排以及两者间的人员流动施加影响，是实现中央控制与监督地方的又一重要手段。日本的政府官员退职后往往到与其所在省厅业务对口且关系密切的大企业或民间团体继续担任重要职务。如大藏省官员去银行、保险、证券等金融机构；这种做法被称为“下凡”。由于自治省对地方实行指导和监督的特殊关系，自治省的退职官员可以到地方政府中担任要职，这种做法无疑加强了中央省厅对地方的控制。此外，作为培养和锻炼职员的重要途径，自治省经常选派一些有培养前途的职员定期到地方任职，这些人身在地方，但听命于中央，过一段时间后又回到自治省。这种做法加强了中央与地方的联系，同时也强化了中央对地方的监督。除了以上两点外，在中央政界占有重要地位的政党可以对地方政府首长的选举结果施加很大影响。其中比较重要的方式就是推举原中央政府官员参加竞选，这一手段的成功率相当高。据日本地方自治体职员工会19%年8月1日统计，在全国47个都道府县中，有26个知事是中央政府官员出身的。
基于以上理由，日本地方自治长期以来被批评为“三成自治”。虽然地方政府是依据宪法的自治条款和《地方自治法》设立的，但是其与中央政府的关系仍然是中央集权制下中央与地方的关系，或者说是“上下、主从”关系。因此，日本的地方自治只是存在于宪法和法律之中，而淡出于实践。
2、1989年分权化改革以后的纵向权力配置关系
长期以来集权型的中央行政体制使得地方自治体成为中央政府规划和计划的执行机构。这一方式在日本战后经济高速发展阶段出现了制度疲软，中央政府的治理能力受到质疑，日本的政府层级关系需要从单一化向分权趋向的多元化发展。同时地方政府在居民提供公共服务方面承担越来越重要的作用，因此需要增加其自治权力来应对日本社会的需要。在诸多考虑的基础上，日本的地方自治改
革在1999年取得了重大突破，1999年7月8日，日本国会通过了《有关推动地方分权相关法律建设的法律》(《地方分权一览法》)。《地方分权一览法》共4章18条，对地方自治的改革方向和原则以及具体的制度安排作出了规定:【日本地方政府层级】
一是明确了中央政府和地方公共团体的作用分工。作用分工的基本方针是:中央政府主要承担在国际社会中的国家事务，以及那些以实行全国性统一规定为宜的事务等，而有关居民日常生活方面的行政事务则尽量由地方公共团体承担。中央政府除了负责外交、安全保障、审判以及检察等事务之外，其他事务职权几乎都由地方政府行使。
二是废除机关委任事务制度。为建立中央政府与地方公共团体之间对等、协作的新关系，废除机关委任事务制度，将地方公共团体的事务内容重新调整为“自治事务”和“法定委托事务”。同时，废止地方事务官制度。
三是重新审视中央政府的干预等。《地方自治法》规定了有关干预的基本原则、对每一新种类事务的干预的基本模式、干预的程序及对干预过程中产生的讼争的处理方式，同时，还规定依据个别法律进行的干预应在基本模式的最小限度内。
四是推动权限的委让。通过个别法律的修订，将中央政府的权限转移到都、道、府、县，同时将都、道、府、县的权限下放给市、町、村。与此相关联，通过《地方自治法》的修订，建立了特例市制度。
五是重新审定“必置规制”。通过个别法律的修订，废除或放宽关于地方公共团体的人员配置、组织构成等的硬性规定，尊重地方公共团体的自主性组织权并推动行政工作的综合化和高效化。
六是建立健全地方公共团体的行政体制。促进市、町、村的自主性合并，提高地方议会的活力，放宽核心市的指定条件等，以进一步提高地方公共团体的行政、财政能力并建立健全行政体制。
以上措施的出台和实施意味着日本在没有改变政府层级和进行地方政府拆撤合的情况下，建立了新型的中央和地方关系。
首先，中央政府和地方政府的地位和功能关系的变化。在机关委任事项废除后，中央和地方关系从上下主从关系转变为平等关系。中央负责外交、防卫、审判以及检察等事务，其他事务的基本制度、政策由国家制定，但是由地方政府来实施。地方自治体相关的基本财政制度以及业务权限以及中央与地方的关系均由法律来规定。虽然中央仍然保有对地方政府事务干预的权力。但法律对中央政府的干预进行了严格的限定:基本的干预手段法律化;实施干预必须提供干预的法律依据;确立干预程序的规定;干预行为必须形成书面文件;此外还必须设定审查标准、处理期限以及对意见和建议的回答义务等等，并且禁止中央对地方的不利管理。
第二，财政关系的变化。财政是中央对地方政府进行干预和控制的重要手段。在《地方分权一览法》实施后，日本的地方分权推进的核心问题是有关财政问题的讨论，并与2003年推出了“三位一体”的财政改革，本着实现地方自治的宗旨—“能由地方做主的应由地方自主决策”。“三位一体”的财政改革包括:国库补助负担金改革;中央政府将税源转让给地方以及地方交付税改革。
第三，中央和地方的争诉关系解决。由于改革后中央和地方处于平等地位，其纠纷的解决由设立在总务省下的“国家地方争诉处理委员会”来处理。“国家地方争诉处理委员会”将站在公平、中立的立场对争诉问题进行调查和调停。
另外，在地方层级的政府关系上，都道府县与市町村也是互相独立的地方公
日本地方政府层级(二)
电大-地方政府学-第一次作业 (附答案)
第一次作业（导论-第1章）
一、单选题（每题2分，共40分）（总分40.00）
1.从秦朝到现在，（）始终是我国地方行政区划的基本单位。
A.市
B.乡
C.县
D.省
2.我国的直辖市数量是（）。
A.6
B.4
C.5
D.3
3.最早对省制进行猛烈抨击的大家是清朝的（）？
A.康有为
B.梁启超
C.魏源
D.严复
4.目前我国共有（）个地区。
A.102
B.79
C.65
D.213
5.缩省论的主要目的减少（）。
A.行政层次
B.行政机构
C.行政幅度
D.行政人员
6.秦朝之前的朝代基本上实行（）
A.行省制
B.分封制
C.郡县制
D.大区制
7.1947年7月经国会通过（）法律，是战后日本的一部基本法。
A.地方财政法
B.日本国宪法
C.地方税务法
D.地方自治法
8.秦国建立统一的中央集权的国家，实行郡县制，把全国分为（）郡。
A.37
B.34
C.36
D.31
9.下面（）国家属于联邦制国家？
A.法国
B.日本
C.中国
D.美国
10.统一后的德国共有（）个州。
A.22
B.20
C.16
D.50
11.作为省县二级制下的地区的设立，最初是在明朝，称（）。
A.总督制
B.府台制
C.巡抚制
D.道员制
12.英国地方政府是以（）为中心的地方政府制度。
A.地方行政机关
B.地方法院
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