【www.zhuodaoren.com--百科】
PPP建设模式存在的问题(一)
PPP模式的体系及存在的问题
PPP模式体系及存在的问题
1 PPP模式概念及分类
关于PPP（Public Private Partnership）模式的定义，许多文献和国际机构等曾有不同的定义，如联合国培训研究院、欧盟委员会、加拿大PPP国家委员会、美国PPP国家委员会、香港特区政府效率促进组等。这些定义可以分为广义和狭义两种：从广义的角度来看，PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，而从狭义的角度可以理解为一系列项目融资模式的总称[1]。狭义的PPP更加强调合作过程中的风险分担机制和价值增值（Value For Money, VFM）。
对于PPP的分类，各种文献或国际机构也没有一致的意见，如世界银行将PPP分为：业务外包、管理外包、租赁、特许经营、BOT/BOO和剥离等六种模式[2]；联合国培训研究院则按照狭义PPP进行分类，将PPP模式分为Concession、BOT和BOO三类模式[3]。欧盟委员会按照投资关系将PPP分为传统承包、一体化开发和经营、合伙开发三大类[4]。加拿大PPP国家委员会按照转移给私人部门的风险大小将PPP细分为12种模式：经营和维护（O&M）、设计－建设（DB）、设计－建设－主要维护（DBMM）、设计－建设－经营（DBO）、租赁-开发-经营（LDO）、建设-租赁-经营-转让（BLOT）、建设-转让-经营（BTO）、建设-拥有-转让（BOT）、建设-拥有-经营-转让（BOOT）、建设-拥有-经营（BOO）、购买-建设-经营（BBO）
[5]。王灏（2004）采取三级结构分类法将PPP模式分为外包、特许经营和私有化三大类，并提出了中国轨道交通的两种创新模式：前补偿模式、后补偿模式[6]。PPP模式是多种公私合作伙伴关系的集成，通过文献整理PPP模式包含BOT、BOOT和TOT等近30种模式。
总体看来，PPP模式作为公共产品的一种采购模式，是有别于传统模式的新生事物，但对于PPP模式的理解仍未形成一个公认的权威定义和分类体系。这其中的原因可能有以下几个方面：其一，PPP模式本身的复杂性，尤其是它涉及到各参与方复杂的体系结构和漫长的生命周期，并且其应用的范围极其广泛，在不同领域中的应用也不尽相同。其二，由于各个国家的历史背景、文化传统不同，PPP模式在各个国家的演变也不同，衍生出各种各样的子模式，而且仍然处于发展变化之中。其三，不同研究者所涉及的研究领域和知识背景的多样性，以及研究视角的不同，导致人们对PPP模式的认识在一定范围内产生歧义。
2 PPP模式的发展与应用
PPP模式在全世界的应用已经成为一种趋势[7]。PPP被认为对推进基础设施的发展具有重要作用，因此许多国家已经建立了中央机构来管理和协调这些项目[8]。在全球各地，政府正在各类项目中与私营资本合作，从各类具体项目的融资到增强政府服务的能力等多方面都建立了私营资本参与基础设施建设的机制
[9-11]。据世界银行报道，从1990年至2003年，有130多个发展中国家推出了私营资本在电信和能源等基础设施项目中的参与计划，其中2500个项目吸引了8900亿美元的投资承诺[12]，2009年发展中国家投资1540亿美元用于建设基础设施。澳大利亚基础设施发展委员会估计该国15％的基础设施资金是由私营机构提供，世界银行估计在发展中国家的基础设施总投资里有40％是由私营机构提供的[13]。
目前，英国、法国、澳大利亚、美国和日本等国家在发展PPP模式方面处于领先地位，并形成了规范文本和合同指南。
2.1 PPP模式在欧洲的发展
欧盟委员会（European Commission）在1997年6月政策文件（AGENDA 2000）为PFI的发展提供了多份建议，特别是提高公共/私营部门采购过程中的采购效率；2003～2011年欧盟相继则出台了近10份文件促进PPP模式在欧洲的发展。在欧洲多个国家中，在PPP模式的应用方面具有代表性的国家是英国和法国。
PPP模式在英国的应用最为广泛，PFI是英国PPP中的一种主要模式，在英国主要的PFI计划都是典型的DBFO（Design-Build-Finance-Operate）模式，公共部门在特许经营期（25～40年左右）内使用私营服务商提供所有的设施，并每年支付费用[14]。在1997年，英国教育和劳工部（Department for Education and Employment）开始在英格兰和威尔士地方教育机构（Local Education Authorities，LEA）的学校建设和运营中采用PPP模式[15]。到1998年底，超过70所学校计划采用PFI模式进行更新和替换。在2003～2004年，投资中有11％是通过PPP模式提供公共服务（约为613亿美元），有451个PPP项目已经完成，包括34
所医院和239个新的和改造的学校项目。截止2006年，英国共有近700个公共服务项目签署了PPP协议，涉及合同金额450亿英镑其中的450个PPP项目已投入运营[15]。
在法国，私营部门参与提供公共服务有着很长的历史，可以追溯到16世纪[16]。20世纪70年代，PPP的浪潮再次席卷法国，私营公司在水务方面提供服务从1854年的31％上升到1980年的接近60％以及1991年的大约75％。法国的私营部门参与有多种形式，从BOT类到简单的管理服务合同。法国PPP项目合同主要分为特许权合同（concessions）和合伙合同（partnership contracts）两类[17]。前者开始于19世纪，为公共服务授权和经营权转让，要求私营部门承担税收风险，此类合同年营业额约850亿欧元。法国于2004年开始实施合伙合同（partnership contracts），该合同年营业额约10亿欧元，自2009年起未来十年内每年营业额可达到60亿元欧元。2005年法国专门成立了服务与合伙合同项目的工作小组（“MAPPP”：Mission d’appui à la réalisation des contrats de partenariat），主要负责项目获得预算部批准前的评估工作。法国在PPP项目实施和采购合同方面已经拥有比较成熟的法律体系，在2009年，由于经济下滑，法国政府提出多项措施鼓励公共服务和实施投资项目，PPP项目的实施取得了迅速发展。
2.2 PPP模式在澳大利亚的发展
澳大利亚政府在1995年4月采纳了国家竞争政策（National Competition Policy, NCP），要求澳大利亚联邦和州在各个部门如基础设施发展上引入竞争[18]。该政策促使了许多原先由公共部门独占和垄断的基础设施经营业务得到了重组。另一方面，澳大利亚政府重新认识了提供公共服务的隐形成本（hidden cost），如资金成本、价格风险，以及公共利益的需要等，由此使得PPP模式被采纳作为澳大利亚提供基础设施的
错误！未找到引用源。重要方式。目前，澳大利亚已经成为世界上PPP模式应用体系最为成熟的国家之一，配以现行
的国家公私合营政策，澳大利亚为国内实施PPP项目提供了统一的框架。澳大利亚的公私合作项目盛行于各个方面，最主要的集中在住房、医疗、交通以及国防领域[19]。澳大利亚联邦政府与州政府都设有专门的PPP管理机构，对基础设施领域采用PPP模式建设的项目有明确的条件，公私部门的角色和责任都有明确的划分；私人利益能够得到保障，截至2012年底维多利亚州政府与私人机构已签订合同16个，总金额达45亿澳元，约占州政府基础设施支出总额的10%；具有有效的风险管理措施和严格的审计和绩效评价机制；2008年11月澳大利亚政府委员会批准了国家PPP项目政策和指南，并为澳大利亚国家、州和领地政府机构所使用。政府通过法制化和规范化管理，与私营部门确权分利，分担风险，形成双方共赢的局面，正确认识政府在项目主导中的作用与定位是推动公私合营发展的关键所在[20]。据澳大利亚政府公布的最新数据，自引入PPP模式以来到2012年，澳大利亚共有PPP项目127个，合同金额超过760亿美元，其中维多利亚州在PPP模式的应用最多、最成熟，其次是新南威尔士州和昆士兰。此外，联邦和国家政府对PPP模式的使用还将大幅度增加，这为私营部门投资者参与大型基础设施项目提供了大量宝贵的机遇。
2.3 PPP模式在美国的发展
PPP模式在美国发展较为缓慢，美国较早的PPP项目类型是DB（Design-Build，建设-设计）项目。据统计，从1985年到2011年将近30年的时间，美国政府一共支助了377个基础设施PPP项目的建设，仅占全世界PPP项目总投入的9%，而欧洲则以45%的份额引领基础设施PPP项目市场。在美国PPP项目中大多数为DB项目，占总数的67%，其投资额占总投入的52%。近年来，DBFOM（Designs, Builds, Finances, Operates, and Maintains）模式发展较为迅速，数量上占总数的12%，而其总投资额占24%，在2008-2010年间12个DBFOM项目中已经有7个投入运营。美国的PPP项目多数为交通项目，1989-2011年间美国有24个州的104个交通项目采用了PPP模式，其中高速公路、桥梁和隧道项目在数量和投入资金总额上占总数的80%左右，其余主要是铁路和机场项目。美国西部和南部的PPP项目较多，分别占全国的34%和38%，弗洛里达实施的PPP项目最多（16个），其次是加州（12）和德克萨斯州（9个），再加上科罗拉多州和弗吉尼亚，这五个州的PPP项目占美国总数的56%，而美国中西部和东北部各州的PPP模式发展较慢。另外，据统计，1989-2011年间美国32%的交通PPP项目位于前100个大都市。尽管PPP模式在美国已经实施将近30年，但是PPP项目专业管理机构和管理仍不够完善和成熟，PPP在效益和成本方面的优势并未充分发挥出来。美国在PPP项目立法方面正处于不断完善阶段，目前，已经有31个州在高速公路、桥梁等交通项目方面的立法。
2.4 PPP模式在日本的发展
日本的PPP项目起源于20世纪末，1999年，日本政府在基础设施建设领域引入英国PFI模式，并出
台了PFI推进法，并在当年选择政府大楼、学校和医院等项目进行试点，以分析制度、管理等方面存在的问题，为此后全面推广积累经验[21]。2001年日本政府对PFI推进法进行了修订，在政府的努力下，从2000年开始，日本PPP项目数量和投资规模高速增长，尤其是在政府设施、教育、健康医疗和娱乐休闲设施方面，PPP模式得到了较好的发展[22]。截至2009年，日本的已经运营的PPP由2001年仅有的3个达到224个，涉及教育与文化、健康与环境、城市建设、政府公务、生活与福利等诸多领域，极大地提高了日本基础设施服务的质量和水平，有效解决了20世纪末因泡沫经济引起的财政投资不足问题，成为除“第三方机构”之外又一重要的基础设施建设力量[22]。根据日本PFI（Private Finance Initiative）年鉴公布的数据，截至2009年8月，在342个PPP项目中（去掉了运作范式模糊或采用复合范式运作的项目），应用BTO、BOT和BOO三种范式的项目分别为268个、53个和21个，所占比例分别为78.36％、15.50％和6.14％，这说明日本PPP项目主要以政府在全寿命周期内拥有所有权的BTO范式进行。从发展过程来看，2000 年和2001年，PPP项目以BOT范式为主，BOO范式排名次位，BTO范式的应用较少；从2002年开始，BTO取代了BOT和BOO，在PPP项目中应用的比例逐渐增加，这一变化说明，政府就意识到了拥有项目所有权的重要性，并在实践中总是争取拥有项目所有权[22]。
日本基础设施法律框架主要分为两个层次，国家层面（国家物权法，National Property Law）和地方层面（地方自治法，Local Autonomy Law）。日本政府从私营部门采购服务和产品的做法由来已久，但是在最近几年，私营部门大量介入公共基础设施和服务，推动了PFI法的、公共服务改革法案和专门管理制度的建立和实施，正因为PPP模式的积极作用，日本政府正逐步将公路、港口、机场等大型重要基础设项目向私人部门开放。但是，日本相关法律对私人部门在道路、城市排水和城市公园的权力进行了限制，例如公共私有管理法（Public Private Administration Laws）将私营部门的权力分为三类，一是私营部门不得拥有公共基础设施，二是私营部门不得运营或管理某些指定的公共基础设施，三是私营和公共部门都可以管理公共基础设施。从PPP项目相关法律来看，政府对项目的所有权限制非常严格。
2.5 PPP模式在中国的发展
中国政府自1984～1997年随着深圳沙角B电厂的建成并且运营成功，以BOT形式为主要构成的PPP模式在中国初步得到认可，各地开始试点项目的尝试，并随着1994年原对外贸易经济合作部《关于以BOT方式吸引外商投资有关问题的通知》的颁布而达到一个小高潮[23]；1998～2002年，在这段时间内PPP模式在多个领域进行了尝试，并且采用了TOT、BOO、BOOT等多种形式，并且推广到更为广泛的区域，少部分的项目出现了国内的民间私人资本[24, 25]；2003～2006年间，各地相应地出台了公用事业特许经营管理办法，如北京、上海、天津、重庆、成都、贵州、吉林、湖南、山西、深圳、东莞、济南、潍坊、青岛、赤峰、赣州、邯郸、鄂尔多斯等多个省市，以及专门为PPP项目制定的管理办法[26-29]。近2/3的北京2008奥运项目以及到2008年总投资达2300多亿的基础设施项目中的大多数都以特许经营的方式进行，广州2010年亚运场馆也采用BOT方式建造。2010年出台的《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号），根据该意见，2012年国家交通运输部、中国银监会、铁道部等九个部门发布了鼓励和引导民间资本投资相关领域的实施意见[30-37]，标志着新一轮公私合营浪潮的来临。
3 PPP模式存在的问题
作为最近二十年在全球范围内兴起的基础设施投资建设新模式，PPP模式通过引入私人资本投资、建设、运营基础设施项目，对减轻政府财政压力、满足基础设施建设、提高投资和管理效率等起到显著的作用[1, 38]。PPP模式的优越性决定了其广阔的应用前景，PPP项目在长达数十年的特许运营期内，项目运行成功的影响因素众多，这些因素源于项目实施过程中的多个方面，根据PPP项目进程中存在多个影响因素，PPP项目的成功取决于诸多因素的相互作用，包括成本、质量、进度和PPP项目公司的管理能力等[39-45]。然而，在实际应用中仍然遇到许多问题，如缺少专门的PPP项目相关法律或规范、项目合同体系的不完善、项目绩效监控不力、项目的风险分担不合理以及项目的补贴或者收益分配不合理等[46-48]，最终导致了PPP项目的失败、私营方提前撤资、或在移交时发生纠纷等，致使公私各方受到很大的损失、公众利益得不到有效保障[49]。PPP模式在国际上虽然应用广泛，并且许多国家有专门的立法和操作规程与指南，但仍不能避免PPP项目出现问题[48, 50]，如苏格兰数家利用PPP模式的污水处理厂出现费用支和工期延长；英法海峡隧道PPP项目，由于项目公司过多承担无法掌控的风险而破产导致项目的失败；英国A1公路，由于群
众的反对迫使政府提前收回其特许经营权；澳大利亚的跨城隧道（Cross City Tunnel），2006年运营公司负责5亿澳元而破产；美国加州第一条以PPP模式建造的125号公路，2010年运营公司因美国经济低迷导致交通流量低于预计值的40%而申请破产保护[51-54]。另外，由于PPP项目涉及公私双方，长期的合作过程中会有许多的分包商、供应商和运营商等参与到项目中来，而PPP项目会为最终用户（end user）社会公众提供服务，因而PPP项目的多方参与特性也直接影响了项目的成败[40, 55, 56]。世界银行在其2007年的报告中指出PPP项目的失败很多都与公共部门管理不力有关，包括：缺乏采购程序中的激励措施、缺乏合作包容、缺乏与PPP项目相关的技能技巧、过高的公共采购交易费用以及信息不对称等[57, 58]。美国交通部2010年在对美国数百个交通基础设施PPP项目进行案例研究之后认为，不充分的PPP项目公司组织构成和建造与运营时的高风险等都是与私营部门紧密相连的问题。
自从PPP模式进入中国以来，相关实际操作的PPP项目往往注重投资决策，缺乏对全生命周期内的项目运作进行有效的监督；注重政府层面引入私人资本，缺乏与私营机构共担风险，共享利益的有效机制[59-61]。许多PPP项目在操作过程中遇到了很多问题，如福建湄洲湾电厂在运营中，因当地政府拒不履行签订的20年期电力购买协议，而使电厂运作一度陷于困境。而这些并不能利用项目的可行性研究来解决，也不可能依靠单一的财务指标来预测[44, 62, 63]。
政府部门角色与定位问题。作为PPP模式中公共利益的集中代表，政府部门既是项目发起者和参与者，又是项目的监管者[63]。政府在PPP项目中的影响，贯穿于确定项目、招标、特许权协议的签订、法律法规的制订、税收、外汇政策的调整、政治风险的避免等多方面，PPP项目的成败在很大程度上取决于政府的支持程度。在PPP模式下，政府部门的职责之一就是营造良好的项目环境，并进行必要的监管，以确保私营机构提供公共服务的质量不会下降，PPP项目的成功建设和运营离不开政府的配合和支持。然而，PPP模式的出现使得政府的法律定位面临两难局面，在公私合伙的过程中进行工程建设有必要赋予私人部门与政府部门同等的法律地位，而在政策指导及监管评估方面，政府的法律地位显然要高于私人部门[64]。在PPP实践中，政府部门往往把PPP项目的责任过多的推给了私营部门，合同制实施过程中出现的腐败、低效、合同质量缩水等现象主要由政府责任的缺失造成的[65, 66]，这些现象成为了PPP通往成功的绊脚石。
政府部门承担的风险问题。政府部门也面临着较大的风险，一方面，政府部门不仅要承担PPP模式融资及融资成本的偿付，给予部分项目一定时期的贴息、补贴等，还可能因直接或变相为私人部门提供了金融担保而承载潜在的债务风险，一旦地方政府债务管理失控，将会连锁引发金融市场风险[67]；另一方面，PPP项目大多是与公众利益、国计民生密切相关基础设施，在项目定价、环保等敏感问题上备受关注，合同中如果有触动公众利益的地方，定会导致公众反对，政府迫于压力无法兑现原有的承诺，导致政府信用风险[49]。
操作流程、竞争机制和监管问题。例如，PPP项目合同的长期性和复杂性使得高效、规范的操作流程设计非常困难[66]；缺乏PPP合同招标环节竞争机制[68]；缺少统一的PPP项目操作流程，政府官员有时会为了获取更多的利益，在PPP模式应用过程中设置繁多的名目以获取更多利益，从而造成社会公共设施建设的低效[64]；由于对于民营资本审批缺乏规范、透明、可操作性的法律依据，使得民营资本投资需要较长的审批时间和复杂的审批手续。尽管政府已经明确表示放宽市场准入，允许非公有资本进入一些基础设施、公用事业及其他行业和领域，但对具体准入制度还不完善，造成了民营资本参与PPP项目时面临较多困惑或阻碍。我国目前尚缺乏足够透明、公开和公正的市场竞争机制，一方面，当前的市场竞争主体、范围、标准等没有能够明确加以规定，致使竞争机制缺乏足够的可操作性；另一方面，一些私营部门在参与私营部门供给项目过程中存在投机、不当获利及取得巨额利润等违规操作问题[69]。
定价问题。现行的PPP项目产品或服务的定价缺乏理论依据和科学的定价规律，价格管理监督机制不完善。由于公共产品定价涉及参与各方的利益因素复杂、影响因素众多和各自目标的差异性较大，导致我国的PPP项目定价存在以下问题：公共产品和服务的定价过程是政府部门和私人单位对利益分配的运作；政策性调价和经营原因调价互相混淆；没有规范的定价标准；定价管理机构和监督体系不完善；信息不对称，现行的定价机制不能约束企业虚报成本的行为。
私营部门与政府部门合作关系问题。私营部门是PPP项目实施的主体，从中国已经实施的许多案例中，私营部门的综合能力和社会责任都存在不少问题。私营部门在PPP项目实施过程中相对政府部门往往处于劣势地位，他们很难有效控制政府机构的不规范行为，当政府出现违约行为时，私营部门缺少保护自身利
益有效的手段，如杭州湾大桥项目，由于政府的角色定位与操作出了问题，最终令私营部门中途撤资[70]。因此，建立长期的合作关系是PPP项目成功的重要保证，政府部门是否能够在建立PPP合作关系的过程中公正的对待私营部门，是否能够实现初始合约所做出的担保或承诺，决定了私营部门是否愿意合作与PPP项目成功与否[71, 72]。这种基于双方相互的、长期的、稳定的合作关系主要体现在公众参与和私营部门与公共部门分担风险共享收益的合作机制，而中国的PPP项目实践表明，这种合作机制的建立还很不完善，许多PPP项目中公私双方短期化倾向严重，缺乏长期合作精神[73-75]。在PPP模式的合作框架下，存在着私营和公共领域的“利益的交汇”，只有各利益群体的利益都能得到保证，PPP项目才能在长时间内保持持续的、稳定的、健康的经营，反之，PPP项目就面临着夭折的危险[74]。泉州刺桐大桥就是一个比较典型的负面例子，作为国内首例以BOT方式吸引民间资本投资的公路项目，泉州刺桐大桥在项目建设期和建成初期是成功的，但是在营运期间，该项目在收费、配套设施经营权方面受到政府部门的种种限制，并出现了高速公路连接舍近求远、大桥连不上高速公路的“政府与民争利”的现象，严重地影响了民间投资基础设施的积极性[49, 76]。
PPP项目绩效评价问题。在英美等发达国家，对PPP模式进行绩效评价的体系日臻完善，但是，在我国还处于起步阶段，现有的PPP绩效评价体系存在诸多问题，如绩效评价标准不统一、评价方法不科学，再加上评价机构缺乏权威性，导致绩效评价结果缺乏约束力[62, 77, 78]。且目前还没有相关法规政策给出具体的绩效指标、绩效定性分析等概念[79]。
相关的法律法规政策问题。目前虽然有部分地方出台了特许经营的法规文件以及部门规章，但总体来说其法律位阶较低，不能够通用通行，现有规定以发改委和国务院其他部门制定的部门规章为主，而国务院各主管部门在各自管理范围内做出的规定，只能适用于一部分行业，缺乏全局性和系统性，可操作性差
[79]。此外，PPP模式法律关系比较复杂，并且当事人主体涉及政府、社会投资者（包括国外投资者）和一些国际机构（如世界银行、亚洲开发银行等），这会产生复杂的法律适用问题[80]。PPP项目的特许经营协议具有行政合同的“行政性”，如进入我国现行的行政诉讼体制，私人部门权利将很难获得充分有效救济的预期[73]。【PPP建设模式存在的问题】
总之，虽然PPP模式在中国的应用取得了一定的成功，但由于种种原因，顺利运营的PPP项目屈指可数，从中国已经实施的许多PPP项目案例和相关研究中可以发现在政策法规、监管体制、标准程序、信用体系等方面还存在着较多问题，主要表现在政府部门角色和定位不明确，政府部门面临着较大的风险，规范化的操作流程、完善的竞争机制和监管体制未建立或形成，项目定价存在问题，私营部门与政府部门合作机制不完善等，缺乏有效的PPP项目绩效评价体系，系统完整的PPP项目法律法规体系还没有形成等。
PPP建设模式存在的问题(二)
我国前期PPP项目中存在的问题
我国前期PPP项目中存在的问题【PPP建设模式存在的问题】
一，政府与市场的职能界限不清，政府可以既当裁判员又当运动员，政府失信违约给项目带来直接损害的同时也不利于后期项目开展。产生这种问题的根本原因在于，部分地方政府仅将PPP模式视为融资工具，并未充分重视其提升公共服务效率的本质。因此经常在项目推广过程中本末倒置，为了吸引资金降低短期融资压力，作出脱离实际承受能力的承诺，最终只能以政府失信和项目失败告终。
二，我国缺乏关于PPP的法律制度，增加了社会资本的交易成本和运作难度。 三，PPP模式较为单一，项目运营周期较短。
四，没有实现合理的风险共担。
五，地方政府没有项目
本文来源：http://www.zhuodaoren.com/shenghuo430113/
推荐访问:信息化建设存在的问题 社区建设存在的问题