【www.zhuodaoren.com--心得体会】
成都市村级公共服务专项资金主要用于什么方面(一)
关于成都市村级公共服务资金使用状况探究
关于成都市村级公共服务资金使用状况探究 ——基于温江区万春镇实地调研报告
【摘要】成都市于2008年开始推行村级公共服务与社会管理改革，实行村级公共服务专项资金，通过公共财政的投入和基本公共服务项目的运作，实现民生与民主的有机结合，促进了村民生产生活与基层治理结构的“双重改善”。 但在这种“双重改善”的背后却存在诸多阻碍，诸如资金使用透明度问题、民主管理决策机制问题以及“人”的因素问题。针对这些问题，授课老师特此组织赶赴万春镇做了一次调研，对于20万公共服务资金的使用状况与当地干部进行了详细的沟通。
【关键词】村级公共服务；社会管理；六步工作法
一、前言
（一）调研背景
成都市政府自掏腰包，于2009年在全国第一次把村级公共服务经费纳入财政预算，按每个村年均不少于20万元拨付，用这笔“良心钱”首先解决了农村多年来“无米之炊”的困境。同时，考虑到现有的刚性制度约束无法改变的现实，成都市积极培育改革增量，在广大农村推广以村民议事会为核心的基层治理机制变革，要求到村里的每笔钱怎么花必须由群众民主议决并全过程实施监督，以达到用这20万的村级公共服务专项资金来训练村民的民主意识，刺激公民社会的发育，逐步改变“官强民弱”的权力格局目的，从而使统筹城乡工作由单纯的一把手自上而下的“鞭打式”推进演化为底层农民自下而上的“牵引式”发展。本次调研便是建立此背景下，在老师的带领下，针对万春镇的这20万资金使用情况进行了一次调研。
（二）调研目的
通过对现有文献资料的梳理，我们不难发现，无论是公共服务还是基层民主，国内外学者都给予了极大的关注和热情，研究成果颇丰。 但这些研究都是割裂的、零散的，关于基本公共服务提供与基层民主的发展相互促进的研究还比较少见。 本次调研主要是为了试图在学习、汲取国内外相关理论精髓的基础上，结合成都的实践，具体分析成都做法的实践和理论价值，梳理、总结成都市村级公共服务资金使用对于村级民主建设和发展所起到的作用以及可操作的有效机制，并形成具有可推广价值的路径。
（三）调研意义
本次调研使我们更加清楚的了解到村级公共服务资金的使用状况，不再局限于纸上谈兵，真正的从实际情况中去学习并认识到成都市此举的意义，并且，在调研过程中，学会了更好的与人交流，对村级公共服务和社会管理的改革六步工作法以及现阶段的主要内容有了
比较清晰的认识。
二、调研基本情况介绍
（一）调研使用方法
本次调研成员有财税学院全体2013级科学硕士生，于2014年12月23日下午一点钟坐校车至温江区万春镇进行了实地调研，调研主要以座谈会的形式，大家围坐于会议室，与一位科长互相交流意见。有问发问，对于自己不了解的，不清楚的都可以提出来，并且可随时发表自己的观点。
（二）主要调研内容
为了保证20万专项资金在使用过程中最大程度的吸纳农民建议并实现“20万由农民说了算”的目标，成都市委组织部、统筹委在《村级公共服务和社会管理改革工作手册》中提出“六步工作法”。 所谓六步工作法是指：
第一步：宣传动员。在第一步宣传动员时，由于村民接收信息来源的单一化（对政策的了解完全靠村级组织的宣传力度和公开程度），再加之村级组织按照固有的制度惯性工作，天然的形成了对村民的信息屏蔽。第一步没有宣传到位的话，这个新制度在农民那里根本就引不起注意；如果再加上个别村干部对信息的屏蔽，那么农民根本就不可能知道有20万这回事，这样一来，钱怎么花，钱花了多少，钱花在什么项目上了，就完全是村干部（尤其是村支书和村长）说了算。
第二步：收集民意。编制名义调查表，以问卷的形式，委托高校学生走访村户，一户一表收集意见，收集民意这一步是最关键的，因为农民意见的表达就是来自这一步，后面的讨论、决议、执行项目的基础都是来自于对这一步信息的汇总。要是这一步没有真实反映的农民的意愿，那么后面的操作可以说就完全成了少数几个村干部的如果花钱以及花完钱后如何应付上级检查的“数字化游戏”了。
第三步：梳理讨论。由村民按照自己的意愿选举出村民小组议事会成员，然后再从小组议事会成员中选出村议事会成员是核心的核心，这是实现民主管理的组织保障。如果在选人的时候就只选了“代表村干部意志的人”，那么在后面的所有程序民主中，他们走的都是绝对正确的“代表村干部意志”的路线。议事会成员的选举没有落实到位的话，那么要想在村级公共服务中实现所谓的民主训练就完全成了一句空话。
第四步：议决公示。在这里，村民表达了意见也是多余的，经过了民意收集、梳理讨论后出来的项目，可以轻易的被村两委召开一个议事会就否决掉。
第五步：实施监督。各个村（涉农社区）都对村议事会和村监事会成员的名字、年龄、学历、政治面貌进行了公示，但是在公示栏中，并没有对他们监督的方式、监督中发现的问题、以及问题的整改方案进行公示。而且通过上面的分析，议事会和监事会成员大多由村支书和村长在决定，那么这种情况下，他们是无法对村委会在具体执行项目时的行为进行监督的。再加上走到这一步，基本跟村民没有什么关系了，因此，所谓的监督，更多的也是体现村级组织和基层政府对项目的监督了。
第六步：评议整改。可以这样说，如果基层治理机制没有到位的话，那么改革者的村级公共服务改革反而会造就村干部新一轮的腐败，徒增了农民对政府的不满和冷漠，致使改革【成都市村级公共服务专项资金主要用于什么方面】
的愿景彻底沦为一厢情愿的乌托邦幻想。
三、调研分析
目前万春镇社会管理与农村公共服务的整体情况良好，发展态势也趋向好。但个别地方还存在着一些问题，有的表现比较突出。医疗卫生方面、医务人员不断流向城市，农村缺少医疗骨干，稍大一点的病都要到县里、市里、甚至省里治疗，路途远且开支大"医保卡在一个区域不能通行，报销标准低且手续繁琐。基础设施方面，村组道路硬化速度缓慢，有的村组泥泞小道妨碍出行，有的村组道路没有路灯。此外，在提供公共服务方面，由于村民要求各异，喜好不一。有时候一项服务项目，满意指标很难达到要求的满意度，根据工作人员介绍，如果满意度不能达到要求的话，费用是不准报销的。具体分析问题如下：
1、对村党支部与村民自治组织间关系的理解，尚未完全摆脱将村级党组织的“领导核心”理解为“大包大揽”的误区，容易使村党支部陷入纷繁复杂、具体琐碎的各项村级事务中而无法自拔，忽略了自身建设和队伍发展。
2、从村级公共服务供给的角度来看，公共服务的提供者、生产者之间职责划分含混，许多项目的提供主体是政府部门，理应承担规划、组织的职责，但一些政府部门只做指标、测评、验收等工作，并未尽应尽的规划、组织、融资等职责，出现新的“缺位”。同时，一些部门手伸得过长，管得过宽，介入一些由村级自治组织规划、生产的村内部的公共服务领域，出现新的“越位”。此外，在公共服务的资金投入方面也存在着较大的缺口，突出表现为有限的村级公共服务专项经费与村民对公共服务的巨大需求间尚有较大差距，专项资金的支出范围较为含混，道路、沟渠等大型的基建项目也在有限的村级公共服务经费中列支。
3、村干部和村民的民主参与意识不足。在实践中，村民对民主权利的理解和行使也存在一些问题，对无直接利益关系的村务参与动力不足，表现出需求的局限性、短视性及缺乏民主议事、利益博弈的观念和实践经验，不少时候代表村民的议事会还是听村干部的，有的地方把村民议事会开成了政策宣讲会、工作布置会、项目通过的举手会。
4、在调研中，我们也了解到，只要涉及到土地问题，农民都是一肚子的抱怨。在乡镇的招商引资和开发的整个过程中，乡镇政府始终都是真正的主角。很多时候为了“交易”的成功，乡镇政府都最大限度的减少底层农民的利益，这种场景下，村干部的作用就是促进尽量说服农民，以帮助乡镇政府用最快的速度达成“交易”，而这种运作日常化后，乡镇政府、村干部、社会资本就紧紧捆在了一起，形成了“精英联盟”。这个时候，原子化的农民在如此强大的“精英联盟”面前自然就是相当弱小的了。因此，提高农民组织化程度就成为保证村级公共服务实质执行的关键。
四、结论与建议
从上面的分析我们可以得出结论：成都市这一项全新的制度探索是值得大力肯定的，村级公共服务运行这个新生制度安排之所以会发生执行扭曲，说明它触动了既定格局的根本，这让我们发现了问题所在；又正因为它能触动实质，所以保证这一新生制度安排的实质执行，才是解决这个问题的根本。
透过村级公共服务改革这样一个切口，我们应该看到，城乡统筹工作的推进，政府领导
的“良心”是启动改革的关键，但普通民众的“能力”更是维持改革持续的根本。在这个问题上，只有把“政府主导”与“农民主体”两个轮子一起转好，才能避免这项改革运动化的宿命，让这项改革的初衷真正转化为一系列具体政策的实质运行。
（一）在新农村建设过程中，明显存在着公共文化服务有限，设施使用率低下的特点。政府提供的公共文化服务有限，公共文化服务体系设施使用率低下。村级公共文化服务体系需要完善的硬件设施为村民提供公共文化服务创造必要的条件和基础，但是更重要的是这些设施能够最大程度的被利用。
（二）以农民公共需求为导向，打造村级公共服务体系。随着公共财政体制的不断完善，财政投入的重点会越来越向文化、卫生、体育等农村公共服务体系方面倾斜。农村公共服务的根本目标是满足农民的公共需求，在农民公共需求日益呈现出广泛性、多样性、地域性、主体性等特点的情况下，要充分尊重农民的主体地位，充分考虑多数农民的真实需求，通过以农民公共需求为导向，从广大农民最关心、最现实、最迫切的公共需求出发，集中建设村级公共服务中心，保证农民能直接受益。
（三）村级公共服务建设难，管护更难。为延长公共设施的使用期限，充分发挥其功能，建议在农民互助自主管理的基础上，逐步建立村级公益服务补助机制，由财政安排一定的补助资金，用于对村级公共服务设施的管护。同时调整对道路、水利设施、林木等公益性设施的管护体系，建立起农村公共服务运行管理的长效机制。【成都市村级公共服务专项资金主要用于什么方面】
参考文献：
[1]张善信，施雨丹．中国农村基层民主建设的思考[J]．学术界，1999（6）
[2]史云贵，屠火明．基层社会合作治理：完善中国特色公民治理的可行性路径探析[J]社会科学研究，2010（3）
[3]寿安宣．寿安：＂5+1 ＂模式规范村级公共服务[N]．成都日报，2010-10-18
成都市村级公共服务专项资金主要用于什么方面(二)
公共管理村级专项资金
XX县统筹城乡工作委员会办公室【成都市村级公共服务专项资金主要用于什么方面】
关于统计报送2009—2011年度公共服务和 公共管理村级专项资金项目情况的通知
各乡镇：
按照市统筹委的要求，为摸清推进村级公共服务和社会管理改革以来，公共服务和公共管理村级专项资金项目情况，请按照附件的要求填报各村（涉农社区）2009、2010、2011年度村级专项资金项目情况，并于7月12日14：00前将电子版报送我办。
XX县统筹办联系人：李泽雄X邮箱：或X
附件：年度公共服务和公共管理村级专项资金项目情况统计表（以村（社区）为单位填报，具体到每个子项目）
XX县统筹办
2012年7月6日
附件：
年度公共服务和公共管理村级专项资金项目情况统计表
区（市村（涉农社区） 填表时间：2012年
成都市村级公共服务专项资金主要用于什么方面(三)
大观镇村级公共服务和社会管理专项资金管理办法
大观镇村级公共服务和社会管理专项资金管理办法
为完善大观镇村级公共服务和社会管理经费保障机制，加强村级专项资金管理，根据都财发[2009]129号文件要求，结合我镇实际，特制定本办法。
一、资金的管理
（一）村级专项资金专项用于村（社区）公共服务和社会管理、公益事业和公共设施建设，并严格按照规定用途和项目计划使用。
（二）村级专项资金纳入本镇年度预算管理。
（三）村级专项资金由镇财政所在大观信用社开设专户管理，村级专项资金划拨到村后，由镇村组代理会计核算中心进行专账核算、专款专用，不得用于生产经营活动，严禁平调、挤占、挪用或跨村调剂使用。
二、资金的申请和拨付
（一）各村通过村民大会（村民代表大会）或村民议事会，确定村改项目、资金和实施方案并公示无异议后，以书面申请报镇村改办审查通过，并报市统筹局备案。
（二）镇村改办对各村申报的村改项目和资金预算进行统计汇总并建立项目库。
（三）镇村改办审核批复各村村改项目后，按比例向各村从专户上支付村改资金，支付总金额不得超过市上核拨的村改金额。
1、对购置物资类村改项目实行询价制，实施前预付50%，经询价确认并实施完后支付50%。
2、对工程类建设村改项目实行据实验收决算制，实施前预付30%，实施中支付30%，竣工验收决算后支付30%，群众满意度测评达标后支付10%。
3、对日常开支类村改项目，一次性据实支付村改资金。
4、对一次性支出类村改项目，在要实施完毕后一次性支付村改资金。
三、资金使用的监督
（一）村改资金的使用由各村议事会、监事会、村民、镇村改办、镇财政、镇规划办和市统筹局、市财政局三级共同监督。
（二）针对村改项目的不同类型，实行分类监督。
1、对购置物资类村改项目，对需要购置的物资实行对比询价采购制度，即对购置的物资先由村上自行上报询价单位和金额，镇村改办再安排专人进行询价对比，最终确定采购单位和采购金额。
2、对工程类建设村改项目，由镇规划办派专人对工程实施前、实施中进行监管，完工后参与验收决算。
3、对日常开支类村改项目，由镇财政派专人对日常开支类村改项目实施过程进行不定期检查。
4、对一次性支出类村改项目，由镇村改办派专人对这些项目进行适时监督。
5、对村改项目的具体支出，由镇村组代理会计核算中心派专人进行核算，记账。
（三）村民议事会、监事会具体负责村级专项资金收支监督，村级专项资金财务收支情况定期在全村范围内书面张贴公示7天。
四、其他
（一）本办法由镇村改办负责解释。
（二）本办法自颁布之日起执行
二〇〇九年九月三十日
成都市村级公共服务专项资金主要用于什么方面(四)
基层协商民主的经验、价值与启示
〔摘要〕成都市青白江区芦稿村在推行村民议事会制度的实践探索中，搭建了基层协商议事平台，构建了村民协商议事程序，创造了基层协商议事办法，并且取得了明显的实际效果。芦稿村开展基层协商民主的实践经验，对于各地农村积极探索村民自治的有效实现形式，深入开展基层民主协商治理，具有一定的借鉴价值和启示意义。 〔关键词〕村民议事会；基层协商民主；村民自治；社会治理；群众利益
〔中图分类号〕D628 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2015）04-0082-06
近些年来，随着城镇化浪潮的猛烈冲击和新农村建设的大力推进，乡村社会治理面临着一系列新的问题和挑战，村民自治已有的制度设计迫切需要进一步落实和完善。正是在这一新背景下，基层协商民主应运而生并蓬勃发展起来。2013年3月，党的十八届三中全会公报已经明确提出：“要推进协商民主广泛多层制度化发展，发展基层民主”。不久前，中共中央印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，对于发展基层协商民主，还强调指出：“涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，建立健全基层协商民主建设协调联动机制，稳步开展基层协商，更好解决人民群众的实际困难和问题，及时化解矛盾纠纷，促进社会和谐稳定。”由于基层社会是国家政权建设的基石，提升基层社会治理能力是推进国家治理体系和治理能力现代化的基础。如果我国广大农村的基层协商民主搞好了，不仅可以为提升国家治理体系和治理能力的现代化打下坚实的基础，而且还能进一步充实、丰富和完善我国协商民主建设的实际内容。为了加深我们对这一问题的认识和了解，近期我们对成都市青白江区芦稿村开展基层民主协商的工作情况进行了专题调研。芦稿村在实现统筹城乡发展、推进农村产权制度改革的过程中，面对村民大量集中居住、外来人口增多、个体利益诉求日趋多样化等新情况新问题，积极推进农村基层治理模式的转型。芦稿村的实践表明：以“村民议事”为载体的基层协商民主自治，是落实村民自治的一种有效实现形式。他们在推行村民议事会制度的实践中，通过广泛而深入地开展基层协商民主建设，搭建了基层协商议事平台，形成了协商民主议事程序，探索了基层协商民主具体办法，从而扩大了村民的政治参与，协调了农村社会的利益冲突，化解了基层社会的复杂矛盾，实现了公共事务的民主科学决策，促进了基层社会的和谐稳定。
一、芦稿村基层协商民主实践的基本经验
（一）搭建平台：通过三级授权方式，搭建基层协商议事平台
基层协商民主作为协商民主的具体实现形式之一，其实质就是保证和实现群众广泛、有序的政治参与。在基层社会推行协商民主，是解决当前经济社会转型时期凸显出来的基层公共事务治理矛盾和问题的有效途径。作为社会治理形式的基层协商民主，需要一个平等协商议事的平台来实现协商双方有效地沟通和交流。芦稿村的基层协商议事始于2006年制定全村经济发展规划之时，村党支部召集全村村民开会讨论协商，主要目的是为了满足绝大多数村民的意愿，解决与村民切身利益相关的经济发展问题，最终在广大群众的协商讨论下，制定了《芦稿村经济和社会发展规划》，也由此开创了“民主议政日”的活动。在此基础上，于2008年，成立了党总支，组建了村民议事会，民主选举了59名村民议事会成员，正式搭建了村民民主协商议事的平台。
村民议事会通过三级授权的方式，即村民会议（最高决策机构）→ 村民代表会议（重要决策机构）→村民议事会（常设决策机构）→村民委员会，分层级授权落实，保证了议事会权力来源的“合法性”。村民议事会这一协商自治制度，实现了基层社会治理由过去的村干部说了算到现在广大村民自己说了算的实质性转变，从根本上保障了村民的自治权，开创了民主协商的新形式。在实践中，村民议事会尝试将党的领导与人民当家作主紧密结合起来。村级党组织在议题的选择、议事会的组织、召开和决策的实施监督过程中，始终处于领导核心地位。村民议事会成立后，村里的公共事务都交由村民议事会协商讨论决定，村民委员会作为村民议事会决策的执行机构，实现了村级公共事务决策权和执行权的分离。更为重要的是，改变了村干部专断的领导方式，变独断命令为平等对话，实现了农村干部与广大群众在同一平台上对等交流，保障了村民自由表达意志的权利，有助于实现村民的政治权利和社会权利。
（二）建立机制：创造“村民议事六步法”，构建村民议事基本程序
基层协商民主的主题主要是围绕农村的生产生活展开，解决农民生产和生活中遇到的各种问题。因此，协商机制的建立健全是基层协商民主推进的基础保障，也是保障基层协商民主科学决策，持续运转的根本所在。库克认为，“公共协商的程序能够促进公平的民主结果”〔1〕，完善基层协商议事的基本程序，对于基层民主实践结果起着关键作用。芦稿村村民议事会自组建以来，一直坚持民事民议、民权民用的原则，定期召开村民议事会，摸索总结出了一整套村民议事的基本程序――“村民议事六步法”。“村民议事六步法”的主要流程：第一，进行议题的收集。对广大村民关心的问题，进行分类汇总、整理筛选，形成议题。第二，对议题进行审查。对于收集到的议题，党组织先从政策上把关，并召开党组织和村务监督小组联席会议审查议题，讨论决定是否提交村民议事会。第三，进行民主讨论。对于审查通过的议题，由党支部书记主持召开村民议事会进行讨论协商，征求议事会成员和村民的意见。第四，结果公示。将村民议事会讨论协商的结果公示给广大村民，让村民知晓讨论结果。第五，执行监督。对于公示后村民无异议的决定，交由村民委员会具体执行，同时接受村民议事会和村民的监督。第六，评议整改。通过召开党员大会、村民（代表）会议，对项目建设等村级重大事项的执行情况进行评议，对于民主评议中存在的问题，制定整改方案，进一步完善村民议事会的工作程序。芦稿村采用“村民议事六步法”议定通过了村级公共服务项目、村民享受低保、申请残疾补助、村组财务制度、产改误工费用支出等诸多涉及村民权益的重大事项。“村民议事六步法”初步形成了村民协商议事的机制，在实践中取得了良好的成效，于2010年面向全市范围进行推广。 （三）探索方法：采用“三关工作法”，保证基层协商民主实际效果
基层协商民主的目的是形成共识，通过协商沟通畅通村民政治参与的渠道，促使决策科学化、民主化，提升基层社会治理的公众认可度，保证基层协商民主的实际效果，进而实现农村善治。芦稿村采用“三关工作法”――党员关、感情关、公开关，有效提升了协商议事、民主决策的效率。搞好这三个关键环节具体办法是：首先，坚持抓好“党员关”，赢取党员议事成员共识，统一思想获取支持。在基层党组织内部，对事关村民生产和生活的各项事宜，党员议事会成员首先达成共识，统一思想。坚持党组织在农村基层政治中的领导核心地位，在村民议事会中，党支部始终要起主导作用。议题的提出、议事会的组织、决策的落实等过程中，党支部必须起核心领导作用。但是，党支部也不能包揽一切，村民议事会是村民表达意见的一个重要平台，要注意保护村民参与协商政治的积极性，保证村民对公共事务的决策权。其次，抓好“感情关”，亲临现场用事实说话，引导议事会成员转变观念，以小集体服务大局。在村民议事会中，要注意抓好“感情观”，对议事会成员“晓之以情，动之以理”。也有部分议事会成员，议事不积极，从自身及本小组的利益出发，只注重小集体的利益，对于这种现象，需引导村民议事会成员从大局出发，服务大集体，保障更多人的利益。最后，坚持“公开关”，每一步决策民主透明，有记可查，接受全体村民监督检查。自觉接受群众监督，坚持“公开关”。定期在“三务”公开栏上公开村上财务收支情况、公共服务项目建设情况、公共服务资金使用情况、议事会决策事项等，利用党员大会、议事会议等形式进行公布，通过信息及时公布消除群众疑问。
二、芦稿村基层协商民主实践的重要价值
芦稿村在实现统筹城乡发展、推进农村产权制度改革的过程中，面对村民大量集中居住、外来人口逐渐增多、个体利益诉求增加等新变化，积极探索推进农村基层治理模式转型，初步形成了新型村级治理体系。芦稿村在探索和实践中组建的以村民议事会为主导的基层协商民主新形式，取得了一系列明显的实际成效，实现了广大群众的自由表达意志的权利，确立了村民在自治事务中的主体地位，解决了新时期农村社会治理中出现的新情况和新问题，取得了明显的成效，同时，对于丰富和完善村民自治制度，有效化解农村社会矛盾，协调不同利益群体之间的矛盾，实现公共决策的科学化和民主化，具有重要的意义和价值。
（一）有序扩大公众参与，有效化解农村社会矛盾
随着当前我国经济社会的发展，农村社会的利益分化越来越明显，由于不同利益主体之间的利益冲突导致农村社会成为矛盾多发地带，化解分歧、构建和谐，已成为农村社会发展的关键。对于农村社会的这些矛盾冲突，最主要的是给予冲突双方一个平等对话与沟通交流的平台，让其充分地表达自己的利益诉求，畅通意愿表达渠道是解决农村社会矛盾的根本保障。协商民主承认并接受不同利益主体之间存在的差异和分歧，因此能够有效地消除分歧和差异，形成共识。〔2〕芦稿村村民议事会自组建以来，在村庄公共事务的决策过程中，有序扩大了村民的参与，广泛吸纳群众的意见，切实尊重大多数人的利益，为广大群众提供了一个自主协商、讨论解决矛盾纠纷的平台，解决了村两委应该做，但是又难以做好的问题，有效地化解了农村社会矛盾，从而实现了由“村干部自治”向基层协商民主的深刻转变。
自议事会制度实施以来，当涉及农村发展中的征地拆迁、项目引进、公共服务基础设施建设等关系村民切身利益的重大事项时，都能借助村民议事会这个平台，在村民与村民以及村民与政府间的交流中，得到有效解决。如：芦稿村作为合并村，申报建设融资项目意见分歧较大。老芦稿村的村民认为资金应该用于修建文化广场，而老大吉村的村民则认为资金应该用于道路建设、沟渠改造。议事会上双方争吵不休。村两委召集原芦稿村议事会成员到大雨之后的大吉村泥泞地实地考察之后，议事会成员纷纷表示：“同意修路，回去也做好宣传，争取村民的支持。”第二次的议事非常顺利，议事会成员都同意将资金的绝大部分用于老大吉片区的道路建设，其次再用于沟渠整治和文化广场的建设。通过实地考察，对症下药、具体分析问题，实现了村民在融资建设项目申报上的统一。因此，在协商议事的过程中，弱势群体的声音更能够引起公众的关注，通过民主协商，实现了大多数人的利益，化解了社会矛盾，有效维护了农村社会的稳定。
（二）协调整合多种利益诉求，努力寻求最大公约数
当前，农村社会治理面临新的挑战：一方面，随着经济社会的全面发展，农民的权利意识不断觉醒，利益诉求不断增加；另一方面，以选举民主为基础的基层群众自治组织，在实践中困难重重，比如由村两委关系、干群关系等导致的村干部公信力弱化的问题，需要以“对话为中心”的协商民主来弥补。在推行基层协商民主的治理中，村两委扮演的是一个公平、中立的角色，只是起一个搭建协商平台的作用，在此基础上对不同利益主体间的利益关系进行协调和整合，引导其参与到公共事务的管理和讨论中，在平等对话的前提下理性地表达自己的意见与建议，通过寻求最大公约数，最终达成某种共识。例如，2009年10月，芦稿村的文化活动广场建设顺利实施，但是对于完工后广场附属的小便民超市归谁经营的问题在村里闹得沸沸扬扬，村民都眼巴巴地盯着这个不出村就能赚钱的营生。村民们也是绞尽脑汁，托关系说情，甚至当时村支部书记的侄儿也来托关系，多年不联系的远方亲戚也找上了门，希望能够租用。这让村两委干部感到了无比的压力，同时也坚定了他们通过村民大家议定经营权的决心。在超市竣工之前，村上召开了组长会议，宣布便民超市的经营问题采取招标的形式来进行。在村务监督委员会的监督下，小超市经营权的招标会顺利举行，竞标人、全体议事会成员、部分群众代表参加了这次会议。在会上，村会计向与会人员宣读了经营协议的内容，经举手表决后通过了协议。8名竞标人按照竞标的规则，以1000元起价，100元追增的方式进行竞标。通过相互竞标，最终监委会主任确定了竞标的中标价2700元。在竞标会后，一名竞标人说：“很透明，我确实不敢再加了。以后村上的这些事情就要这样子，这样大家才支持你们”。对此，芦稿村党支部书记曾修和深有感悟：“自从有了议事会，老百姓都积极地参与到村庄公共事务中来，踊跃地发表自己的看法，积极地建言献策，通过对村干部和公共事务的决策和实施的监督，老百姓确确实实感受到了是按照他们的意愿在执行，因而更加信任我们了，密切了干群关系。”通过村民议事会这一平台，群众民主议定关系自身利益的事情，解决了一大批村干部难断的难事、琐事，消除了群众对政府的猜忌和误解，提升了村干部的公信力。芦稿村积极开展基层协商民主的成功经验充分表明，基层协商民主是以村民平等参与、理性协商为基础的，主张将相关利益主体都纳入政治决策过程中，通过平等协商和讨论，在充分考虑公共利益的基础上做出群众一致认可的决定。村民议事会通过建立平等、自由的交流机制，广大村民在对公共事务的参与中，就关注的问题进行讨论、商议，寻求共识。可见，以讨论、协商为基础的协商民主决策更符合群众的利益诉求，也容易被群众接受。 （三）坚持民事民议原则，促进决策的科学化民主化
民主议事不仅发生在决策之前，也体现在决策的制定和执行过程中，可以有效弥补选举民主中群众只是在决策前就不同意见的决策方案进行选择，而无法真正参与到决策过程中的困境，从而使决策更具科学性。芦稿村的基层协商民主以村民议事会为载体，充分调动广大群众的智慧和积极性，激发社会组织活力，以公共利益最大化为基础，形成了村党组织、村民议事会和村委会之间的良性互动，最终实现了权力回归农村社会，使村民自治真正落到实处。芦稿村自村民议事会组建以来，始终坚持“民事民议、让民作主”的原则，在涉及农村发展中的征地拆迁、项目引进、公共服务基础设施建设等关系村民切身利益的重大事项时，经村民协商、讨论，充分考虑各个利益主体的利益诉求，结合实际情况制定政策，最终实现科学民主决策。2010年，作为“成都经济区环线”的成都第二绕城高速公路（简称“二绕”）正式开工建设，这条高速公路从姚渡镇芦稿村穿境而过，涉及征地拆迁12个村民小组的部分土地，共计230余亩。随着该项目的动工，由此引发的利益矛盾和纠纷在芦稿村内部开始逐渐显露出来。为了做好“二绕”征地拆迁相关工作，芦稿村党总支一班人充分发挥村民议事作用，由村民自行决定相关权益分配。在解决“二绕”征地拆迁工作时，对于村民普遍关心、争议较大的“转户问题”，通过村民议事会成员的商讨，最后决定“下放决策权”，即由各村民小组自行制定符合本组村民的转户方案。凡是涉及“二绕”征地拆迁的12个村民小组，各自召开了本组的村民会议，广泛征求各村民的意见，结合本组的实际情况，形成了“多种形式”的“转户”方案，确保了本组内绝大多数村民的利益。最后，“二绕”征地拆迁工作顺利完成，自始至终未出现一例因此事上访上诉事件。可见，村民议事会在制定决策时不是将群众排除在外，而是将村情民意纳入其中，打破了传统决策的封闭性。因此，协商民主较好地实现了基层民主从理念民主、结果民主向过程民主、实效民主的转变，保障了村民的自治权，促进了决策的科学化和民主化。
三、 芦稿村基层协商民主实践的几点启示
芦稿村的基层协商民主实践较好地弥补了现行乡村治理中权力结构失衡的困境，搭建了基层协商议事平台，完善了村民协商议事程序，创设了基层协商民主新的实践形式，并取得了丰富的经验和显著的成效，因而对于各地探索村民自治的有效实现形式，开展基层民主协商治理，显然具有重要的借鉴价值和启发意义。
第一，充分发挥党组织的核心领导作用，真正落实村民议事会的决策权，保证基层协商民主的实际效果。
村级党组织是农村各项事业的领导核心，是实现党在农村战斗堡垒作用的基础。因此，在开展基层协商民主的过程中，农村党组织一定要切实加强领导，充分发挥好其在基层协商民主实践中的领导作用。党支部成员尤其是支部书记要带头树立协商民主观念，养成民主协商习惯，以自己的行动带动基层党组织的协商民主建设，普通党员也要增强协商民主意识，积极参与重大问题的讨论，不断提升协商能力。同时，村党支部要自觉践行党的群众路线，尊重群众的主体地位，认真听取群众的意见，增强为民服务能力，实现基层党组织从管理者向服务者的转变。村党支部成员要主动联系村民，将民情民意及时反映给村民议事会和上级党组织，同时也将上级党组织的政策传达给村民，做好沟通协调和政策宣传，确保党的政策得到有效落实、农民群众的权益得到有效保障。芦稿村党支部在领导村民开展基层协商民主实践之所以能够取得明显效果，这与他们充分发挥村党支部的核心领导作用是分不开的：首先，芦稿村通过制度设计明确了村支部书记作为村民议事会的召集人，赋予了党组织对议事会的领导权，从而保证了在民主议事的整个过程中，从议题的确定，到决策的形成、实施和监督，都必须坚持党的领导，贯彻党的路线、方针、政策。其次，芦稿村的基层协商民主实践之所以取得较为显著的效果，很重要的一个原因，还在于他们自觉地从根本上改变了以往村干部专断的领导方式，变管理者为服务者，变独断命令为平等对话，实现了农村干部与广大群众在同一平台上对等交流，保障了村民自由表达意志的权利，从而实现了广大村民对村庄公共事务的决策权。可见，开展基层协商民主实践的效果究竟如何，在很大程度上取决于有没有一个坚强的基层党组织发挥领导核心作用，关键还在于议事会召集人即村党支部书记能力强不强、威信高不高、方法好不好，这会极大地影响基层协商民主的实际成效。由于芦稿村党支部充分发挥了党组织的核心领导作用，尤其是有一位能力强、威信高、经验丰富的党支部书记曾修和作为村民议事会召集人，充分尊重民意，引导广大村民科学议事、民主议事，通过基层协商民主实践探索，吸引广大村民积极参与经济社会管理事务，管好用好各种公共服务专项资金，为化解基层社会矛盾、建设和谐新农村奠定了坚实基础。所以，芦稿村的基层协商民主实践受到广大村民的高度认可。由此看来，开展基层协商民主建设，首先要加强农村基层党组织建设，关键是要选好一个称职的基层党组织书记。而这是基层协商民主本身无法解决的问题，只能有赖于党内民主和基层民主的深入推进，尤其是村党支部书记选任制度的改革。这也就是说，基层协商民主能否有效推进，很大程度上还要取决于基层党内选举民主的实现程度。只有这样，才能从制度上保证和实现农村基层党组织在基层协商民主实践中的领导核心作用。
第二，改革农村公共产品的供给体制，充分发挥农民在农村治理中的决定性作用，激发和调动村民参与基层协商民主的内在动力。
“协商民主本质上以公共利益为取向，主张通过对话实现共识，明确责任，进而作出得到普遍认同的决策。”〔3〕因此，只有足够多的人参与其中，协商民主才能有效实现。而人们参与政治活动的动力，归根到底是由他们的经济利益所决定的。在我国村民自治实践中，政府的主导作用当然非常重要，但经济的原因始终是基础性的制约因素。自上个世纪90年代以来，由于大量农民进城务工，因而村民自治与这些农民的利益相关性逐渐淡化。尤其是近几年取消农业税之后，许多村民觉得村委会与自己已经没有什么经济上的关系，村民的政治参与也就越来越缺乏动力。农村社会的治理必须同时具备一些基础性的条件。著名美国政治学家帕特南指出：民主政治的绩效与社会资本呈正相关关系，社会资本丰富的地方，民主制度的实施绩效就好，反之，民主制度的实施绩效就差。换言之，使民主运转起来的不是民主制度自身，而是社会资本。〔4〕帕特南的这一观点对我国目前村民自治的转型和发展颇有启发，要使广大农村尤其是经济比较落后的西部地区农村的村民自治能够深入发展，就必须加强村民自治的基础条件建设，才能为村民自治提供必须的经济条件。对于广大西部农村而言，依靠农村自身的经济发展在短时期内是难以做到的，这就要求加大国家对农村公共事业和公共服务的扶持力度，理顺各级政府的公共产品供给责任，重构农村公共产品供给体制。正是在这一社会背景下，随着城乡一体化进程的推进，成都市早在2008年就开始启动了农村公共服务体制的改革进程，以农村社会管理和公共服务为主要内容的公共产品，由原来主要依托村两委提供转变为政府主导、多方参与的分类供给，由原来的城乡分离转变为城乡一体统筹安排。从2009年开始，由市、区（市）县两级财政刚性保证，为每个村（社区）每年提供不少于20万元的社会管理与公共服务专项资金，并且逐年增加，目前已经达到40―45万元。对于这些专项经费，“干什么、怎么干、干到什么程度，都由群众说了算”，由村民议事会通过民主协商从而决定实施项目，由村委会或其他经济社会组织负责实施，由村民议事会进行监督。这就大大优化了原有的村级公共产品供给系统，切实体现了广大农民群众在农村公共服务中的主体地位和村民议事会在村级公共服务事项中的决定作用。这就需要构建一种新型村级治理机制，通过“草根民主”的形式，真正把政府投入的大量资金的支配权交给农民，才能保证“好事办好”，才能有效地调动群众的参与热情，实现农村公共服务改革的工作目标。因此，必须大力改革现有农村公共产品的供给体制，充分发挥农民在农村治理中的决定性作用，使农村治理主体真正获得公共产品供给的决策权，实现乡村公共产品供给决策由“自上而下”向“自下而上”转变。只有这样，才能充分发挥农村治理主体在公共产品需求方面的信息优势，最大限度地避免误导农民对公共产品的偏好。只有农民在本社区内的公共产品供给中赢得了“话语权”，才能够建立起良好的公共产品需求偏好的表达机制，并根据基层政府在公共产品供给方面的绩效对其合法性作出具有影响力的评价，这样，才能有效保证农村公共产品公共选择机制的形成和完善。芦稿村之所以开展基层协商民主实践取得较好成效，除了农村公共生活自身存在问题迫切需要解决的内在动因，同时也得益于成都市政府加大农村公共服务投入和深化农村公共服务体制改革，为解决这些现实问题创造了有利条件。可见，在当前情况下，要提升农民参与基层协商民主的内在动力，就一定要与农村公共事业发展相结合，与完善农村社区服务相结合，与新农村建设这个战略目标相结合。一句话，就是要与农民的切身利益密切结合起来。只有这样，才能从根本上调动农民政治参与的积极性、主动性，也才能极大地激发农民群众的自主性和创造性，从而使村民自治和新农村建设获得源源不断的动力支持。 第三，要使基层协商民主真正做到平等公正、公开透明，必须从制度和机制上加以切实保证，从而不断提升基层协商民主的质量。
芦稿村在开展基层协商民主的过程中，始终坚持“民事民议、让民作主”的原则，属于村民的事让村民自己进行民主协商，自己决定解决办法，从而实现了广大村民对村庄公共事务的决策权。在村民开展民主协商的过程中，村党支部决不包办和代替村民进行决策，而主要是发挥好领导作用，坚持公平公正公开原则，从制度和机制上保证参与协商的各个利益主体之间进行平等对话，引导村民学会换位思考，互相体谅，求同存异，寻求最大公约数，争取达成共识，从而化解利益矛盾和纠纷。同时，还要保证基层民主协商过程中的信息公开透明。“信息对称是协商民主实践价值的外在表征。”〔5〕协商主体只有充分掌握政策背景和协商的内容、方式，才可能进行有效地协商。所以说，公开性是协商民主的一个重要特征，公开性能够使协商主体全面审视协商过程，清楚地知晓协商的主题、内容和方式，真正了解政策和决策的形成过程。因此，如果能够保证基层民主协商的内容、过程以及结果的公开化、透明度，让广大村民都能了解参与协商的各方都说了些什么，是怎么说的，这就不仅能够增强广大村民对基层协商民主重要作用的真实感受，更能增强他们对发展基层民主政治的希望和信心。因为只有当广大村民充分地了解和把握各种政策信息之后，才更愿意真实和主动地表达自身的利益诉求，这就有利于调动广大村民政治参与的积极性，逐步提升和增强村民的协商议事能力。因此，基层党组织在领导基层协商民主过程中要重视现代信息技术的利用，通过各种现代信息技术来拓展民主协商的渠道，为发展基层协商民主创造有利条件，从而不断提高基层协商民主的质量和水平。
〔参考文献〕
〔1〕陈家刚.协商民主〔M〕.上海：上海三联书店，2004.47.
〔2〕齐卫平，陈朋.论协商民主与社会主义和谐社会的政治沟通机制〔J〕.华东师范大学学报（哲学社会科学版），2008，（3）.
〔3〕陈家刚.协商民主：概念、要素与价值〔J〕.中共天津市委党校学报，2005，（3）.
〔4〕〔美〕罗伯特・D・帕特南.使民主运转起来〔M〕.南昌：江西人民出版社，2001.208，217.
〔5〕陈怀平.价值・困境・路径：论协商民主视阈下的政治主体间信息对称〔J〕.广东行政学院学报，2014，（3）.【责任编辑：朱凤霞】
本文来源：http://www.zhuodaoren.com/fanwen327505/
推荐访问:村级公共服务中心资金 村级公共服务标语