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基于文化供给侧改革的佛山构建城乡一体化现代公共文化服务体系研究(一)
构建以人民为中心的现代公共文化服务体系
构建以人民为中心的现代公共文化服务体系
余大庆
人民群众的日常生活不仅需要物质食粮，也需要精神食粮。而且所谓现代化，归根结底是人的现代化。强国先强民，“中国梦”圆，实现中华民族的伟大复兴，从根本上离不开国民素质的整体提高。“观乎人文，以化成天下”，文化，就是以文化人，提高国民素质是其本分。文化娱人、文化育人的重大任务不可能单纯靠市场化的方式来完成，政府有责任向社会成员提供基本的、均等化的公共文化服务。因此，构建以人民为中心的现代公共文化服务体系这一课题，就从理论到实践走到了我们面前。
尽管本属理所当然，势所必至；但对这样一个重大课题，我们也有个认识过程。从改革开放之前政府包办一切，到在市场取向改革的起始阶段，政府曾甩包袱把一些文化、教育、医疗卫生等公共服务、公共产品也全部推向市场、推给私人，我们曾经出现过一些工作上的偏差。在改革不断深化和完善的过程中，我们逐渐认识并纠正这些偏差，提出了以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观。在中国特色社会主义理论体系指引下，我们在公共文化服务方面的认识也不断深化。2002年11月，党的十六大提出“国家支持和保障文化公益事业”；2005年10月，党的十六届五中全会首次明确提出“逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系”；2006年10月，党的十六届六中全会提出“加快建立覆盖全社会的公共文化服务体系”；2007年10月，党的十七大把“覆盖全社会的公共文化服务体系基本建立”作为实现全面建设小康社会的重要目标之一；2012年11月8日，党的十八大提出“要丰富人民精神文化生活。要坚持以人民为中心的创作导向，提高文化产品质量，为人民提供更好更多精神食粮。坚持面向基层、服务群众，加快推进重点文化惠民工程，加大对农村和欠发达地区文化建设的帮扶力度，继续推动公共文化服务设施向社会免费开放”；2013年11月，十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“构建现代公共文化服务体系”，突出了公共文化服务体系建设的时代性、创新性和开放性要求，为我国公共文化服务体系建设指明了新的发展方向。
一、现代公共文化服务体系建设的内涵
十八届三中全会精神中关于公共文化服务体系的新提法，有四个关键词。
第一个关键词是“现代”。构建现代公共文化服务体系，在传统的基础上使公共文化服务体系升级换代，以适应当代人民群众的需求，运用现代科技手段丰富文化产品服务的生产和供给，这是一般理解的现代概念。但它还不是公共文化服务“现代”概念的全部，实际上我们用公共服务的概念来取代公益文化事业的提法，就体现了现代社会的特征和现代政府的责任。现代公共文化服务是现代公共服务的重要组成部分。现代社会中的所谓公共服务，是指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的保障全体公民生存和发展基本需求的各类服务。享有基本公共文化服务属于公民的基本权利，向公民和社会提供有效的基本公共文化服务是现代政府的职责和施政重要目标之一。
当前我国公共文化服务体系的“现代性”，主要体现为文化领域内基于市场经济结构的制度体系替代计划性制度体系的制度嬗变过程，也可以理解为国家文化治理方式逐步超越传统的计划性公共供给方式，根据市场经济的基本规律重构公共文化供给和分配方式的过程。
第二个关键词是“基本”。在市场条件下的现代社会，公共产品和服务本来就只能满足社会成员的基本要求，而不能越俎代庖把私人领域的事都包了，回到包办一切的计划经济时代。何况就目前我们的国力来讲要搞覆盖全社会的公共文化服务体系，也只能是广覆盖、低水平，不可能全部满足人民群众的精神文化需求。只能在现有基础上保障基本文化权益、满足基本的文化需求，体现公平正义的原则。特别是文化惠民工程，要致力于消除城乡二元结构，实现社会的公平正义。
现阶段国家界定的基本文化服务范围主要包括看电视、听广播、读书看报、进行公共文
化鉴赏、参与公共文化活动等方面。公民多样化、多层次的文化需求则主要由市场来满足。若是将应由市场来提供的服务变成由政府支付的公共服务，就是混淆了服务的性质。其次，“基本文化服务”满足的不是个别人或少数人的需求，而是社会的公共文化需求。再次，“基本文化服务”的服务内容、服务标准、覆盖面和优先事项安排是随着经济社会和文化发展水平的提高而动态发展的。
第三个关键词是“均等化”。要努力消除城乡二元结构在公共文化服务上的影响，逐步缩小城乡差距、地区差距，不仅是结果的均等，更应该是机会均等、过程均等，要补齐短板，兜住底线。现在区域间的差距很大，这些年区域间的差距并没有缩小而是有扩大的趋势，这是东中西部发展不均衡造成的。现在城乡的公共文化服务的提供上二元结构非常鲜明。
第四个关键词是“标准化”，标准化有三个重要因素，一是基本权益的确定，要确定在全国范围内给公民提供的基本文化权益是哪些。二是要提升公共文化服务的能力，各级文化机构应该具备什么样的能力，提供哪些服务。三是合理机制和实现手段，确定目标，怎么样实现目标，建立一种什么样的机制，通过什么样的措施和手段才能实现我们确定的标准。
公共文化服务体系，本是政府等公共部门提供的、以保障公民的基本文化生活权利为目的、向公民提供公共文化产品与服务的制度和系统的总称。包括公共文化服务设施、资源和服务内容，以及人才、资金、技术和政策保障机制等方面内容。党的十八届三中全会加上“现代”二字，就是要它符合市场经济的规律和市场经济体制的要求，要符合我国现在经济社会总体发展的现状的要求，要与整个世界发展过程中形成的时代潮流、全球化浪潮、信息化的发展、现代科技的发展相适应。“现代公共文化服务体系”的科学内涵，主要有以下这些要义：它是以政府为主导，以人民为中心，体现标准化、均等化和多元化，符合时代发展需要的公益性文化服务体系。它可以从以下三个层面来把握：
在基本文化理念层面，应坚持以人民为中心的工作导向，坚持文化发展为了人民、文化发展依靠人民、文化发展成果由人民共享。尊重人民群众在文化建设中的主体地位，发挥人民群众在文化建设中的主体作用，引导群众在文化建设中自我表现、自我教育、自我服务。充分发挥公共文化服务体系在丰富人民群众精神文化生活、密切社会公共交往、促进社会共识、培养现代公民、培育核心价值方面的积极作用。构建现代公共文化服务体系，一方面是为了满足人民群众的休闲娱乐需要、获取信息的需要和学习科学文化知识的需要，另一方面更重要的是通过各类公共文化活动，形成公共文化空间和公共文化生活，促进对社会公共价值和核心价值的认同，提升全民族精神文化生活的质量。
在制度建设层面，一是建立法治框架，公共文化服务体系的各种制度与程序安排，须通过法律形式确定下来，确立有关各方共同遵守的规则与行为规范。二是健全公共文化服务的社会参与机制，创造条件鼓励各类主体参与公共文化服务体系建设，建立政府和社会、市场之间的适度平衡和良性互动关系，推动公共文化服务社会化发展。三是引入竞争机制，发挥市场机制的积极作用。公共文化服务领域也须实行竞争，但竞争的条件应该对各类服务主体都是公平公正的。
在现代技术运用层面，要充分利用现代数字网络技术，推进数字化公共文化服务网络建设，如数字公共文化服务平台、数字网络化文化信息管理系统、特色资源数据库等，以有效整合各类文化资源，提高公共文化服务的效能。
二、现代公共文化服务体系的建设目标
工作上，公共文化服务体系建设当然应该有量化目标。所有的量化目标都是阶段性的，是指在一定的时间节点达到一定的数字标准。比如2013年9月，第一批31个创建国家公共文化服务体系示范区通过验收评审，就达到了量化的验收标准。但现代公共文化服务体系建设是一个不断推进的连续过程，暂没有规定截止期。为了树立统摄现代公共文化服务体系建设各个阶段的整体目标，我们不得不借助定性分析法来描摹我们心目中的现代公共文化服务
体系，给出建设愿景。
1、公共服务均等化
十八届三中全会《决定》要求，“促进基本公共文化服务标准化、均等化”。这是构建社会主义和谐社会、维护社会公平正义的迫切需要，也是全面建设服务型政府的内在要求，对于丰富人民精神文化生活，提高全民族科学文化素养，具有十分重要的意义。
基本公共文化服务均等化首先是一个相对概念。均等化的政策目标是要求逐步建立城乡一体化的基本公共文化服务体系，促进公共文化资源在城乡之间、区域之间均衡配置，缩小地区之间、城乡之间和社会群体之间基本公共文化服务水平的差距，确保所有社会成员都能够平等享有水平大致相当的基本公共文化服务的权利，特别是农村和老少边穷地区的基本公共文化服务水平有明显提高。但是，均等化是相对均等而非绝对均等，这一目标并不意味着公共文化服务的简单平均化和无差异化。其次，均等化应该是在最基本公共文化服务意义上的均等化，具有“保基本”和“托底”的性质。再次，均等化也是一个动态发展的概念，在不同阶段具有不同标准和内容。由于我国经济社会发展水平的不平衡和公共财政的有限性等因素，实现公共文化服务均等化是个长期的过程。在政府财力相对有限的情况下，实现公共服务均等化应分层次、分阶段进行，不同的阶段应该有不同的均等化标准和目标。目前首先应当着重满足的是现阶段国家规定的基本公共文化服务的均等化供给。
基本公共文化服务均等化的一个基本前提，是要有一个全国基本统一的服务标准体系。标准化是达成均等化目标的手段。基本公共服务标准，是指在一定时期内为实现既定目标而对基本公共文化服务所制定的包括服务范围、服务项目、保障水平和服务质量的标准，以及技术和管理等相关规范。中国是一个大国，地域广阔，不同地区的经济发展水平、生活方式等差异较大，应当有国家标准和地方标准两个层面，有国家强制性标准和地方选择性标准两个内容。国家制定统一的基本公共文化服务标准，各地在实施国家统一基本标准的基础上，可结合实际情况制定本地区的基本服务标准。同时，建立健全基本服务标准的动态调整机制。
2、供给主体多元化
公共文化产品和服务的生产与供给是现代公共文化服务体系最基本的制度安排，这种制度安排决定了现代公共文化服务的内容及整体运行模式。在传统体制中，政府是公共文化服务的唯一供给主体，而在现代公共文化服务体系里，政府依然负有提供公共文化服务的首要责任，但政府主导并不等于政府包办，并不意味着政府就是公共文化服务的唯一供给主体。比如在全国各地逐步兴起的政府购买公共文化服务模式中，政府就不是直接履行社会管理和服务职能，而是将可以社会化的一部分服务转为购买和监管，政府与社会组织之间形成了新的契约合作关系，从而提高了公共文化服务的供给效率。供给主体多元化的必要性在于，即使是公共文化产品的消费，也具有“选择性”的特点，政府也有可能提供公众不需要的公共产品而浪费公共资源，就像市场存在“失灵”现象一样，政府也有可能“失灵”。此外，政府受能力和预算制约，不可能包揽所有的公共文化服务。因此，必须创新公共文化服务的供给方式，实现公共文化服务提供主体和提供方式多元化，按照十八届三中全会《决定》所要求的：“引入竞争机制，推动公共文化服务社会化发展。鼓励社会力量、社会资本参与公共文化服务体系建设，培育文化非营利组织。”这是满足人民群众日益增长的公共文化服务需求的必然要求，也是克服传统体制供给不足、水平不均、质量偏低、效率低下等弊端的必然要求。构建国家、市场、社会之间的良性互动机制，建立政府与各类文化非营利组织和市场组织之间的合作伙伴关系，这既是实现国家治理结构的现代化的必由之路，也是构建现代公共文化服务体系的必由之路。
3、运行机制民主化
运行机制民主化是现代公共文化服务体系体现公共性和提高服务绩效的必然要求。民主原则须贯穿从公民基本文化权利到国家保障公共文化服务提供的各个重要环节。从事公共服
务供给的各类机构应贯彻开放透明的原则，强化社会公众对公共文化服务供给及运行的知情权、参与权和监督权，增加决策透明度。十八届三中全会《决定》指出，要“明确不同文化事业单位功能定位，建立法人治理结构”，“推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理”。其核心思想就是要通过建立健全我国公共文化服务的民主管理体制，来确保公共文化服务单位不偏离自身的公益属性，不断提升公共文化服务的质量和绩效。通过建立和完善法人治理结构，明确公共文化服务单位各个利益相关者的权利、义务与责任，吸纳社会各界代表和群众广泛参与，来构建以公益目标为导向、内部激励机制完善、外部监管制度健全的治理结构和运行机制，实现决策、执行、监督三方的有效制衡，最终形成公共文化服务单位独立运作、自我发展、自我约束、自我管理的现代公共文化服务体系运行新机制。与此同时，逐步提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力。
4、服务质量高效化
不断提高服务效能是现代公共文化服务体系的重要发展目标。首先必须建立以需求为导向的公共文化服务提供机制，转变传统的自上而下的单一供给方式，建立健全自下而上的公共文化服务需求表达机制，根据群众实际需求提供公共文化服务。这就是十八届三中全会《决定》所要求的，“建立群众评价和反馈机制，推动文化惠民项目与群众文化需求有效对接”。惟有如此，才有可能确保公共服务的有效性。其次要切实加强基层公共文化服务设施建设和服务能力建设，促进全社会公共文化资源共建共享，加强公共文化管理人员和服务人员的培训提高，全面提高基本公共文化服务的能力和水平。三是创新基本公共文化服务供给模式，引入竞争机制，积极采取购买服务等方式，形成多元参与、公平竞争的格局，不断提高基本公共服务的质量和效率。四是努力提高基本公共文化服务的信息化水平，积极构建数字化公共文化资源库和公共文化服务平台，加强公共文化信息系统建设，促进公共文化信息资源整合共享。积极利用现代信息技术提高公共文化服务机构的管理效率，创新服务模式，促进管理方法和服务技能的现代化。
5、管理体系法治化
法治化是国家治理体系现代化的核心。传统管理体制以人治和行政化为主要特征，而现代治理以法治化和制度化为核心内容。公共文化服务体系要现代化，整个管理体系就必须法治化。因此，要完善公共文化服务相关法律法规体系，明确各级政府的公共文化服务责任和各类公共文化服务提供主体的权利、责任，制定相关工作规则、工作程序和行为规范，为公共文化服务体系建设提供法治保障。比如，推动公共文化服务社会化发展，需要建立健全各类文化社会组织的培育、支持、监管等机制；建立健全相关法律法规，鼓励各类文化社会组织、社会团体按照法律规范参与公共文化服务；明确社区公共文化服务自我管理的职能范围、管理规范程序、责任承担形式等机制。再比如，政府购买公共文化服务需要法律、监管体制等一系列的制度条件来保障，要完善政府购买公共文化服务相关法律，建立规范的采购程序和制度，确定违约责任的处理程序和办法，建立合同出现纠纷时的法律仲裁制度，建立政府采购的社会监督机制等，把政府采购公共文化服务的内容、项目、方式、途径用法律形式固定下来，使之纳入法治化、规范化、制度化轨道。
三、现代公共文化服务体系的建设路径
1、完善现代公共文化服务体系的法制保障
在建立健全现代公共文化服务体系的过程中，必须有较为完善的法律法规，用以规范现代公共文化服务体系的发展方向、运行秩序和决策方式，否则就会使现代公共文化服务体系的长期性、公平性、效率性、规范性等大打折扣。我国公共文化服务立法总体比较滞后，相关内容散见于一些单项的法律法规中，没有形成完整、系统的法律法规体系。因此，要抓紧完善立法，使现代公共文化体系建设走上法制化轨道。要将公共文化服务作为一个有机整体
来考虑，在已有的公共文化服务体系建设的相关法律法规与制度政策的基础上，吸收地方立法的成功经验，将之上升到国家立法层面予以确认和保障。要进一步制定和完善图书馆、文化馆、文化站、博物馆等公共文化机构的服务标准，为公共文化服务体系建设及服务组织提供具体的衡量尺度，推进公共文化服务体系建设的规范化、精细化。要积极推动地方立法，鼓励地方根据本地公共文化服务体系建设的实际情况，制定出台地方性法规或政府规章，保障和促进当地公共文化服务的发展。
2、优化现代公共文化服务体系的工作机制
构建现代公共文化服务体系，不仅需要法制保障，还需要高效的工作机制。推进基本公共文化服务的均等化、标准化、高效化，根本上要建立两个机制：一是以均等化为导向的公共财政制度，以财力的均等化推动资源配置均等化，最终实现服务的均等化；二是以效能为导向的管理体系，以管理能力提升，推动资源配置和使用效率提升，最终实现服务效能提升。
当前公共文化管理体系存在多头管理、业务重复、效能不高、区域壁垒等问题，亟待作出优化。要建立“政府主导、各方参与”的公共文化服务体系建设协调机制，统筹公共文化服务体系建设，突破自娱自乐、自说自话的文化工作理念，使公共文化服务建设实现开放性、持续性、协调性发展。把公共文化服务体系建设纳入科学发展考核评价体系，制定以绩效为核心、与经济社会发展相适应、与公共文化服务水平考核相符合的评估指标体系和评估程序。建立“资源整合、共建共享”的公共文化服务跨部门、跨区域、跨层级的交流合作机制，打破部门和区域壁垒，整合文化资源，促进不同形态、不同区域公共文化资源的交融与共享。
3、健全现代公共文化服务体系的设施网络
要统筹规划，合理布局，以服务人口为依据，以满足公众基本文化需求为基础，以现代公共文化设施的建设标准、设备配置标准为指导，推进公共文化设施建设的合理化、规范化、标准化。努力促进国家、省、市、县、乡、企业、学校等多层次的公共文化服务阵地共建、资源共享、项目共推，形成多层次、多维度的联创共建格局。整合基层宣传文化、党员教育、科学普及、体育健身等设施，形成集文化、教育、体育、基层党建等于一体的综合性服务中心，保障各类文化设施资源由单边单向，向多边多向整合转变，提高文化设施资源的利用效率和社会效益。要重视和加强城市公共文化设施与农村公共文化设施的紧密联动，有效发挥城市大型骨干公共文化设施对基层和农村公共文化设施的带动、支撑和辐射作用，促进解决现代公共文化服务体系建设中城乡发展不均衡的矛盾。
4、提高现代公共文化服务体系的供给能力
要实现公共文化服务供给主体的多元化和供给方式的多样化，以提高现代公共文化服务体系的供给能力。要进一步加强对公共文化服务产品供给的统筹规划、布局，加强引导、指导，提升特点特色，逐步放大文化品牌的辐射带动效应，向纵深推进，保持公共文化的旺盛生命力和广泛参与率。要在创新文化制度条件的过程中寻找到更多公共文化服务的现代工具，密切关注科技与文化深度融合所带来的积极社会后果与文化发展机遇，充分调动大数据时代前沿科技成果向公共文化服务手段功能转换，形成现代公共文化服务体系运行过程中各种有效工具活力竞相迸发的局面。要探索民间文化资源的组织整合和系统化建设，把分布在民间的传统文化资源和群众文化资源系统组织起来，有选择、有重点地发展培养成区域性文化品牌，使之逐步成为政府公共文化服务的重要组成部分。要发动群众参与文化生产活动，把本来作为现代公共文化服务客体的群众转化为主体，发挥基本公共文化活动的教育功能和文化整合功能。
5、实行现代公共文化服务体系的对外开放
公共文化服务体系不仅要对国内开放，让多元社会主体参与现代公共文化供给；也要在维护国家文化安全，防止外部势力思想渗透的前提下对外开放。要塑造我国的国际文化形象；鼓励我国文化产品走出去；重视扩大中国文化的国际影响力。也要引进外国文化产品，借鉴
基于文化供给侧改革的佛山构建城乡一体化现代公共文化服务体系研究(二)
2014届佛山一模政治试题
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24．2013年我国粮食总产量首次突破60000万吨大关，实现10年连续增产。粮食丰收的背后也存在一定的“隐忧”。这种“隐忧”可能来自于
①农业基础设施建设滞后 ②国家提高粮食最低收购价格
③农业劳动力大量转移就业 ④土地经营权向农业大户流转
A．①② B．①③ C．②④ D．③④
25．近十年来，我国老年人口数量和比重持续上升，养老问题日益突出，出现了公立养老院一床难求住不上，私立养老院价格昂贵住不起的局面。解决“住不上”和“住不起”的难题需要
①增强劳动者的理财意识，并要求劳动者购买商业养老保险
②发挥财政的作用，实现城乡居民社会养老保险制度全覆盖
③通过税收优惠等政策，加大对社会养老服务业的扶持力度
④政府统一承担社会养老等公共服务，弥补市场调节的不足
A．①③ B．①④ C．②③ D．②④
26．网上商城引导消费者到实体店消费是一种新兴的消费模式。由于其简洁方便、价格便宜等优点得以迅速发展，其消费流程如下图所示。据此可知
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