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城投公司发展方向(一)
城投公司发展趋势专题
城投公司发展现状及未来发展方向
城投公司的发展正面临一轮前所未有的危机，要么完成阶段性使命退出历史舞台，是么在债务危机到来时被动选择银团债务重组，要么倾力一搏选择转型突围。未来会不断有城投公司消失，淹没在一轮又一轮的经济浪潮中；也会有城投主动接受市场的挑战与选择，凤凰涅槃、浴火重生。也许此时就是诸多城投公司的分水岭。有的走向历史，有的在黑暗中继续摸索，有的历经刮骨之痛迎来黎明的曙光。时代的天边里，我们远望彼岸，寻找方向；历史的大风中，我们望穿秋水，逆风飞扬„„
缘起：地方政府投融资平台与城投公司
所谓地方政府融资平台是由地方政府发起设立，通过划拨土地、股权、规费、国债等资产，迅速包装出一个资产和现金流均可达融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴作为还款承诺，以实现承接各路资金的目的，进而将资金运用于市政建设、公用事业等肥瘠不一的项目。
地方政府融资平台主要表现形式即地方城市建设投资公司（简称“城投公司”）。其名称可以是某城建开发公司、城建资产经营公司等。
城投公司成立的出发点是彻底改变计划经济条件下政府既是城市建设的决策者，又是城市建设的投资者，既是城市建设的经营者，也是城市建设的管理者的不合理格局。将城市建设中的政府行为转变为企业行为，结束城建基础设施投资与经营中的权责不分，政企不分的现象。真正按市场经济的要求建立城市建设的投融资体制。
上世纪九十年代初，政府两个方面的改革及城市化的快速发展催生了我国的城投公司的诞生，1992年国内第一家平台公司在上海诞生。
（一）政府投融资体制改革
我国政府投融资体制改革从1979 年开始起步，1988-1992全面展开。城投公司源起于1991年新一轮政府投融资体制改革。改革后的地方政府不再直接负
责基础设施建设, 基础设施建设资金通过公司化融资解决。通过政府投融资体制改革，初步形成了政府、企业和社会多方参与和市场化运作的投融资模式。
（二）分税制改革
1994年分税制改革正式实施后，中央与地方财权与事权重新划分。中央把财权高度集中，在税收上削弱地方政府所占比重，留给地方的几乎都是收入来源不稳定、税源分散、征管难度大、成本高的中小税种；但中央又把更多事权层层下放给地方政府，甚至经常以牺牲地方税权为代价来完成中央的某些政策,“中央请客地方买单”的现象大量存在。
此次分税制改革导致中央与地方财政在公共产品配置方面出现了严重的权利义务不对称现象。
（三）城市化的快速发展
1978-2010年，中国城市化进程加快步伐，城市化率从18% 增加到50% , 累计增长了32%，城市化的快速推进需要进行巨大的城市基础设施资金投入。
正是在这种背景下，一种新的城市建设主体呼之欲出——城投公司。城投公司具有能规避现行预算法、担保法等相关法律限制，能够比其他途径更快更多地获取城市建设所需资金，因此，各级地方政府纷纷设立了自己的城投公司，以此为平台筹措城市基础设施建设资金，解决快速城市化发展过程中的融资问题。其优势还在于：
（一）融资速度快、规模大
融资平台通常以土地等资源进行质押，由政府提供隐性担保，能够比其他途径更快更多地获取所需资金，相对而言其他渠道只能零星和间断地取得资源；
（二）规避了预算法和担保法等有关法律
现行预算法和担保法等有关法律限制了地方政府债务融资，而拖欠摊派等方式曾被不同力度地专项整治过。而平台融资由于并不需要财政支出，没有违反财政赤字的约束。平台融资担保往往是政府的隐性担保，通常无迹可寻。
也正是因为此，催生了大量的表外融资现象和影子银行，成为政府隐性债务的重大隐患。2013年爆发的地方政府债务危机，与此相关。我们在下面详细说明。
（三）平台公司能轻易地将政府行为与企业行为进行切割。
融资平台是具有独立法人资格的经济主体，而其他途径则会不同程度的损害政府的权威和信用。因此对地方政府而言，融资平台顺理成章的成为当时最有效的预算外融资渠道。
由于城投公司具有能规避现行预算法、担保法等相关法律限制，能够比其他途径更快更多地获取城市建设所需资金，因此，各级地方政府纷纷设立了自己的城投公司，以此为平台筹措城市基础设施建设资金，解决快速城市化发展过程中的融资问题。
曾经的好春光——爆发性增长
从1992年国内第一家平台公司在上海诞生开始。1992年7月，上海市成立一家专门对城市建设和维护资金进行筹措和管理的城市建设专业投资和开发控股公司——上海市城市建设投资开发总公司，被视为中国城投之滥觞。
2008年下半年中国下放4万亿投资刺激政策出台，各家商业银行纷纷宣布积极支持国家重点项目和基础设施建设，城投公司真正如雨后春笋般爆发性增长。
2009年3月，央行、银监会联合提出：“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。”同时，为了做强做大投融资平台，各级政府把公用企事业单位的资产纳入城投。由此，城投公司在全国遍地开花。
根据银监会的平台名单，截止到2013年9月30日，全国平台公司已经多达11002家。平台分布相对集中在发达省份，第一梯队包括浙江、江苏、四川、广东、福建，第二梯队包括云南、湖南、河北、江西和山东。其中，浙江一省融资平台数量就超过1500家。另外，经济相对发达的三大经济圈占比达到41%，其中长三角经济圈占23%，珠三角经济圈占7%，环渤海经济圈占11%（图1)。
今日恶果——城投之祸，政府债务危机？
伴随着近十年来，尤其是四万亿刺激计划实施数年来平台数量的爆发性增长，地方政府债务也大量累积，危及地方政府财政安全。
2013年8月1日国家审计署开始地方债全面审计，被看做是新一届政府上台后的正式“摸家底”，其重要意义不言而喻。史上最大规模、最彻底的地方债审计历经四个多月时间，2013年12月30日，审计署公布了2013年全国政府性债务审计结果。截至2013年6月末，全国政府性债务为30.27万亿，其中全口径中央政府性债务合计12.38万亿，全口径地方政府性债务合计17.89万亿。与上一次审计不同的是，此次审计把通过信托、BT、欠资施工、延期付款等隐蔽性债务一并计算在内。把新举债方式纳入统计口径。
三大国际评级机构齐齐下调中国相关评级，对中国式“影子银行”和地方债风险发出警告。地方政府债务规模达到17.9万亿，成为当前金融系统最为关注的风险点之一（图2）。
地方政府债务可分为显性、隐性债务。显性债务=平台贷+城投债+中央代发地方债+基础产业资金信托；隐性债务=信托贷款、融资租赁、售后回租、理财产品债务+BT和垫资施工债务+违规集资。地方政府债务的快速累积就像影子一样伴随着地方政府投融资平台的爆发，或者说，地方政府的债务，其实正是政府投融资平台的债务的一种体现，反之亦成立。
（一）地方政府债务结构复杂
银监会的数据显示，截至2013年6月末，地方政府融资平台贷款余额9.7万亿元，同比增速为6.2%，低于各项贷款平均增速9个百分点；信托资产余额
9.45万亿元，1至6月份环比增速从5.2%下降到0.44%。
政府地方债务比较复杂，既有平台贷款，也有城投债、信托等融资方式，也涉及到一些影子银行，很难完全理清。
（二）整体债务风险可控，部分地区债务风险较大
2013年中央财政国债余额9.12万亿元。若把地方政府债务和中央政府债务结合起来考虑，中国政府债务占GDP的比重大约在55%，接近欧盟规定的60％的警戒线标准。（2012年GDP 519322）
此外，高校和铁道部债务、国有银行和资产管理公司的不良资产、城投债、社保资金缺口等隐性负债可能达12万亿元。这三项合计起来，我国政府的实际负债率为80％左右。
城投公司发展方向(二)
城投公司发展趋势
发改委会议纪要透漏信号：城投公司或退出历史
自2010年开始火爆的城投债发行可能将告一段落，甚至城投公司可能将退出历史舞台。《第一财经日报》获得的一份国家发改委关于企业债券风险座谈会的会议纪要(下称“8·5纪要”)透露了上述信号。
8月5日，国家发改委召集8个省级发改委、券商以及评级公司和中央登记结算公司召开企业债券风险座谈会。会议传递出的基调是，发改委审批城投以及普通的企业发债将更加严苛，从抵押资产到负债率以及申报间隔时间、资金募集使用等都有更加严苛的规定。 虽然目前“8·5纪要”中所谈内容最后在多大程度上成为发改委新政目前尚不确定，“但发文的可能性比较高，现在清理城投公司是大势所趋，也可以说城投公司的历史使命已经基本完成。”国海证券投资银行部董事总经理汪杰对《第一财经日报》记者称。 负债率门槛显著上移
“8·5纪要”显示，该次座谈会主题是讨论企业债券风险，而作为企业债近年来的主体城投债首当其冲。
受“10佳木斯债”土地造假影响，本次会议纪要第一条就强调在今后的审批中强化土地资产有效性审查：“要求省发改委实地勘察土地资产状况，认真比对核实入账土地评估价值，同时对于抵质押手续要求更加严苛，如果抵质押手续在发行完成后的，应该提供抵质押部门承诺性文件，保证用于抵质押的资产具备办理抵质押的条件。”
另外更为关键也更为直观的是资产负债率标准，相比2013年4月发布的《关于进一步改进企业债券发行审核工作的通知》(“957号文”)，“8·5纪要”将资产负债率门槛进一步上移，这样就会将一些城投企业拦在门外。【城投公司发展方向】
“8·5纪要”显示，资产负债率较高且债项评级在AA+下的待批债券将进入“从严审核”类别，这里的负债率较高指的是城投资产负债率高于60%，产业类资产负债率高于70%；同时，连续发债两次，且资产负债率高于60%的城投债也被归为“从严审核”类别。而957号文的从严审核标准是资产负债率较高，城投类企业65%以上，一般生产经营性企业75%以上，且债项级别在AA+以下。
与之相应的，本次座谈会纪要就发行担保的要求以及不予审核的门槛也相应提高。 “8·5纪要”还表示，对于城投类资产负债率超60%、产业类资产负债率超70%的，原则上要求提供担保；融资性担保对于单个被担保人担保余额，不得超过净资产30%，整体担保余额不得超过净资产10倍。而2012年12月份的规定则是“对资产负债率在80%～90%之间的发债企业，原则上必须提供担保措施”。
同时加快批准类的标准也有所上移。据957号文，企业债发行加快和简化审批类的标准有：资产负债率低于30%，信用安排较为完善且主体信用级别在AA+及以上的无担保债券等；但“8·5纪要”显示发行加快批准类分了两种情况，一是资产负债率低于20%，主体评级在AA+及以上的无担保债券；二是地方政府首只城投债且资产负债率低于30%。 另外，企业申报时间间隔也由六个月调整为一年。
新增区域负债审核指标
“8·5纪要”还对不予受理的申请做了明确规定：一是资产负债率超80%的，原则上不予受理；二是2013年后仍盲目进行短期高利融资企业，其短期高利融资综合成本达到银行【城投公司发展方向】
同期贷款利率1.5倍以上的，累计额度超过企业总负债规模10%的将不再受理。而2012年12月份的通知规定的不予核准发债的标准是资产负债率超过90%，且债务负担沉重、偿债风险较大。
“8·5纪要”还新增区域负债指标作为审核城投债发行标准，规定“区域全口径债务率超过100%的，暂不受理区域内城投企业有可能新增政府性债务负担的发债申请。地方政府所属城投已发行未偿付企业债、中票余额与地方政府当年GDP的比值超过8%的，其所属城投企业发债应严格控制。城投企业单次发债规模原则上不超过所属地方政府上年本级公共财政预算收入”。
同时，为了防止城投企业走私募发行的通道，“8·5纪要”还表示，凡投资项目涉及政府补贴、回购等有关政府偿债保障的城投企业，一律不准采用私募融资方式。
对于确需改变募集资金用途的，投向应该符合国家产业政策，完善与项目相关的偿债保障措施，项目变更对企业信用状况未产生下调或负面评价。主承销商应出具专题分析报告，律所应出具合规性报告，经省发改委备案同意后予以公告实施。
城投债使命将尽
有主承人士对《第一财经日报》表示，发改委做出上述指导符合市场预期，主要针对城投债及城投或平台公司，是这些发行主体逐渐退出中国资本市场的信号。
首先，城投债在过去几年的快速发展集聚的风险值得关注；其二，城投债发行过程中存在的一些利益寻租和腐败事件频繁发生，城投债和城投公司整顿正在进行；其三，城投债逐渐被“市政债”所取代是大势所趋，而且城投债火爆发行的背景是配合当时4万亿的财政刺激政策，其使命基本结束。
目前城投或平台公司转制自6月份就已经拉开大幕，汪杰对《第一财经日报》表示：“5年后城投公司可能就不存在了。”
不过短期内，城投公司的融资需求仍然存在。有承销人士认为，如果单是发改委围堵城投债，城投公司的融资需求可能会转向交易商协会注册发行的中票或者证监会[微博]审批的交易所债券。
一名接近交易商协会人士对《第一财经日报》表示，发改委在债券审批方面的政策对于交易商协会的债券注册发行会起到一定的参考作用，但具体的政策还是由交易商协会自己确定；另外，上周五，证监会发言人邓舸就表示要进一步扩大交易所债券发行主体，将允许“市政债”、并购重组债券在交易所发行。
也有主承人士认为，不管是证监会还是交易商协会都不会接城投债发行的盘子，毕竟在谁那里出事都不好看，而且清理城投公司的政策趋势，各家监管机构都看得比较清楚，不会因为争夺市场份额贸然开口。
城投公司发展方向(三)
新形势下县级城投公司的发展方向
新政策下我县城投融资平台的发展对策【城投公司发展方向】
文章摘要：随着国发[2010]19号文件的出台，地方融资平台公司将面临着被清理的命运，而地方融资平台是支撑地方重点基础设施及城市建设的关键。我县作为皖江城市带承接产业转移示范区59个县区之一，在未来的五年内，需要投入大量的资金进行基础设施建设，只有采取有力措施，筑牢以城投公司为主的融资平台，才能大有可为。本文就新政策条件下无为城投城投融资平台如何面对新形势，应对变化，推进大项目建设，实现大发展，服务县域经济社会发展进行重点阐述。
主题词：新政策 投融资 平台建设
学 员：程勇
单 位：无为县城投公司办公室
邮 编：238300 电 话：2525275
1 19号文件的主要精神分析
1.1 国发19号文件主旨。根据国发[2010]19号文件规定，国家对已经设立的融资平台公司进行规范清理。通过认真解读，在19号文中对地方融资平台制约性因素主要有以下七个方面：一是对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务；二是对承担公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司，要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务，不再保
留融资平台职能；三是对主要承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务，并依靠自身收益去偿还债务的融资平台公司，要按照《公司法》有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作。四是要通过引进民间投资等市场化途径，促进投资主体多元化，改善融资平台公司的股权结构。五是学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司。六是承担项目融资任务的平台公司，必须是该项目法人，既是承贷主体，又要是项目建设主体和经营主体；七是融资平台公司因承担项目建设需举债的，其自身必须要有稳定的经营收入，并主要依靠自身收益去偿还债务。
2 县级城投融资平台发展的现状及存在的主要问题
2.1 城投发展现状。由于运营时间、市场化程度以及创新意识的不同，目前全国各地县级城投公司发展不平衡，一部分公司已建立多元化融资体制，步入良性循环道路，而一部分城投公司则举债建设，入不敷出。以无为城投为例，自2007年6月重新组建以来，全面突出项目融资工作，不断加快工程建设步伐，着力强化建设资金监管，大力提升资本运营能力，在项目融资上，累计融集各类建设资金21.5亿元，其中已签订合同12.9亿元，正在申报8.6亿元；在工程建设上，高质量、高标准完成县经开区西二路、城市排涝、城市防洪工程等一批重点工程项目建设，目前正积极推进城南新城拆迁安置房等工程建设；在资金监管上，共监督拨付各类建设资金38921万元，资金节约率达14.6%；
在资本运营上，完成投入1000万元入股村镇银行，计划投入2000万元入股农村商业银行，投入5000万元入股无为融兴中小企业信用担保有限公司，完成收储国有集体土地160.5亩。三年来，城投融资平台为我县城市经济及重点产业发展作出了应有的贡献。
2.2 城投存在问题。但对照上述规定，无为城投融资平台目前主要存在以下几个方面问题：一是没有足额注入资本金，并且缺乏土地等有形资产支撑，注册资产为政府大楼、铁山影剧院、公园等公益性资产，不符合此次规定。城投注册资金虽为3.6亿元，其中3.5亿元为道路、办公楼等无效资产，货币资金虽为1000万元，但随后转还财政，公司无法进行正常的市场化运作。二是城投融资平台所采取的贷款担保方式，主要由人大形成决议，依靠省、县财政担保，这恰恰是19号文所禁止的。三是目前我县城投融资平台只作为具体项目的承贷主体，而不作为项目法人、建设主体和经营主体，造成承办贷款与使用贷款相分离。四是城投公司没有稳定的经营收入及现金流，无法实现经营收益，更无法走“自我经营、自我负债、自我发展”的商业化运作路子。
3 县级城投融资平台应如何定位
3.1 县级城投融资平台应做什么。首先我们要搞清县级城投融资平是谁是干什么的问题。城投公司应该是由政府授权组建并直接投资的享有独立法人地位的国有独资的经济主体，其职能
就是按照县政府确定的城市建设目标，用好政府投入的财政性资金和定向配置的资源，运用市场经济手段筹措建设资金，进行项目投资管理和对已形成的城市基础设施国有资产进行经营管理，承担相应的投资风险和经营风险。结合县域经济发展实际，县级城投融资平台需要强化的是要运用市场经济的手段筹集建设资金，说直接点县级城投公司主要干的活就是要能找到钱，所以说城投公司是政府搭建的城市建设投融资的功能性平台，主要职能是担当政府项目融资的借款人，同时还要起到保护财政安全的第一道屏障的作用。为此，我们认为县级城投融资平台工作用通俗的话来描述就是三句话：一是要能把钱找得来；二是要把钱用得好；三是还要把钱还得去。
4 县级城投融资平台的发展策略与发展方向
皖江城市带承接产业转移示范的建设给我县社会经济全方位发展带来了新的发展机遇，特别是江北工业集中区就座落在我县二坝镇，更加突出了我县在示范区建设中的排头兵作用。面对机遇与挑战同在、优势与劣势并存的局面，无为城投公司既要努力增强机遇意识和发展意识，做到把握机遇、乘势而上，又要切实增强危机意识和风险意识，做到权衡利弊，稳健经营。同时，必须以更加强烈的发展意识，更加扎实的工作作风，更加有效的工作举措，切实把握机遇、积极应对挑战，最大限度地发挥优势、扭转劣势，力争在同类企业中实现率先崛起。
4.1 要实实在在地增加城投融资平台的现金流量。在资本运
作中，保持实物资本与货币资本的合理比例，是保持资本流动性、实现资本增值的前提。就城投融资平台而言，流动资本没有优势，将财政城建资金统一由城投公司运作，一方面可大大缓解城投公司流动资金不足问题，减少贷款利息支出额度，降低负债率，另一方面将这部分资金由城投公司运作，将资金变为资本，资金的利用效率将会大
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